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美国公民及移民服务局 行政上诉办公室 非先例决定
案号：39908897 日期：2025年12月1日
对服务中心运营处（SCOPS）决定的上诉
表格 I-140，外籍工人移民申请（国家利益豁免）
申请人拟开发由机器学习驱动的美国可再生能源生产与需求预测模型。他请求按就业类第二优先（EB-2）移民签证类别分类，并豁免该类别的职位邀请要求。见《移民与国籍法》（该法）第203(b)(2)(B)(i)条，8 U.S.C. § 1153(b)(2)(B)(i)。美国公民及移民服务局（USCIS）对该类别中的职位邀请要求——并因此对获得美国劳工部（DOL）认证的要求——享有裁量权予以豁免，前提是申请人证明豁免这些美国工人职位保护将“符合国家利益”。同上。
服务中心运营处（SCOPS）驳回了申请。SCOPS认定申请人符合所请求的EB-2类别资格，但结论认为他未证明国家利益豁免的实质要件。在上诉中，申请人主张，SCOPS在认定其提案的“国家重要性”及豁免对美国的整体利益方面证据不足时，忽视了证据并错误适用了法律。
申请人负有以优势证据标准证明其符合所请求福利资格的责任。Matter of Chawathe, 25 I&N Dec. 369, 375-76 (AAO 2010)。经行使上诉复审权进行重新审查，见 Matter of Christa's, Inc., 26 I&N Dec. 537, 537 n.2 (AAO 2015)，我们认定他证明了其拟议事业的国家重要性，但未证明其“处于有利地位”推进该事业。因此，我们将撤销SCOPS的决定，并将该事项发回重审，以作出与以下分析一致的新决定。
一、法律
为确立国家利益豁免的资格，申请人必须首先证明其符合EB-2类别的资格，即作为持有“高级学位”或同等学历的专业人士成员，或科学、艺术或商业领域具有“特殊能力”的外国人。该法第203(b)(2)(A)条。为保护美国工人的就业，该移民签证类别一般要求潜在美国雇主向外籍人士提供工作，并获得DOL认证以在美国永久雇用他们。该法第212(a)(5)(D)条，8 U.S.C. § 1182(a)(5)(D)。申请人可通过证明豁免美国工人保护将“符合国家利益”来避免职位邀请和劳工认证要求。该法第203(b)(2)(B)(i)条。
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该法或法规均未界定“国家利益”一词。因此，为裁决这些豁免请求，我们建立了一个框架。如果申请人以高级学位专业人士或特殊能力外国人的身份符合其他资格，则可通过证明以下事项来获得职位邀请和劳工认证要求的豁免：
- 其拟议的美国工作具有“实质价值”和“国家重要性”；
- 其“处于有利地位”推进其预期事业；以及
- 综合考虑，豁免职位邀请和劳工认证要求将有利于美国。
Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. 884, 889-91 (AAO 2016)；另见 6 USCIS Policy Manual F.5(D)(1), www.uscis.gov/policy-manual。
二、分析
A. 申请人及其拟议事业
记录显示，申请人获得了美国电气工程理学学士学位和美国数据科学硕士学位。他担任软件工程师约一年，担任电气工程实习生约18个月。在这些职位中，他开发了一款教育“应用”，并完善了用于财务规划的预测模型。在2024年12月提交申请时，他在一所美国大学担任兼职讲师，教授计算机组成和编程课程。
申请人的拟议事业涉及创建先进的预测模型，以应对太阳能和风能可变性方面的挑战，并将其连接到美国电网。见 Sunvestment Energy Grp. NY 64 LLC v. Nat'l Grid USA Servs. Co., 116 F.4th 106, 109 (2d Cir. 2024)（讨论两家太阳能发电商为“互连”电网网络而签订的合同）。1 他表示：“通过利用先进的数据科学技术和机器学习模型，这项工作旨在提高电网稳定性，减少对化石燃料的依赖，并支持美国向更可持续和更有韧性的能源基础设施转型。”他讨论了一个六阶段项目计划，并估计他需要约六年时间完成并全面测试拟议的预测系统。
记录支持SCOPS的以下认定：
- 申请人符合EB-2类别中高级学位专业人士的资格；以及
- 其拟议事业具有实质价值。
我们将首先审查SCOPS关于申请人未证明其拟议事业国家重要性的认定。
1 申请人已接受一家美国公用事业公司的职位邀请，担任配电规划工程师。但他表示将在其雇佣关系之外从事其拟议事业。
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B. 国家重要性
在确定拟议事业是否具有国家重要性时，USCIS必须关注特定事业，特别是其“潜在预期影响”。Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. at 889。“例如，一项事业可能因其在某一特定领域具有国家甚至全球影响而具有国家重要性，例如某些改进的制造工艺或医学进步所产生的影响。”同上。此外，“一项具有显著潜力雇用美国工人或具有其他重大积极经济效应的事业，例如特别是在经济萧条地区，很可能被理解为具有国家重要性。”同上 at 890。
最终，如果记录中的证据表明该人的拟议事业具有显著潜力，能够广泛增进社会福利或文化或艺术丰富，或有助于推进有价值的技术或研究领域，则其可能达到国家重要性的水平。
6 USCIS Policy Manual F.5(D)(3)。
SCOPS认定“申请人未证明其在美国的拟议事业将对其潜在公司和/或客户之外的领域产生更广泛影响。”
然而，正如申请人在上诉中所主张的，记录表明其拟议预测模型将代表美国能源领域的进步，可能潜在地影响全国各地的电力供应商、能源投资者和政府官员。一封专家信函将申请人的拟议事业描述为“新颖且具有变革性”的工作，提供“增强电网稳定性和效率的可操作见解”。该信函来自一所能源与环境研究和教育中心的美国机械与航空航天工程助理教授，信中解释说，当前的可再生能源预测模型使用有限的数据来源，主要提供短期预测。申请人的预测模型将使用来自多个来源的信息，包括国家和地区天气模式、实时传感器、长期需求增长预测以及分布式能源系统（如住宅太阳能装置）。该信函指出：“通过提供对能源趋势的见解并优化能源基础设施的位置，拟议模型将最大限度地减少输电损耗并提高电网效率，帮助美国向可持续的可再生能源未来转型。”
申请人将工作的公用事业公司的一位董事也表示，申请人拟议的预测系统将推进美国能源领域。该公用事业董事表示，申请人的拟议事业：
将使我们能够高精度地预测[可再生能源来源]的能源发电，增强我们有效平衡供需的能力，预见未来几个月内的短期挑战以主动应对，考虑长期挑战和负荷增长以相应规划，维持电压稳定性，并减少可再生能源资源的限制。此外，改进的预测将实现更明智的决策，使我们能够更高效地利用现有
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电网基础设施，并减少对昂贵升级或过度建设容量的需求。
该公用事业董事补充说，他“坚信该框架提供的增强可见性还将通过提高投资者对可再生能源发电可靠性的信心，刺激私营部门对清洁能源的投资。”
美国行政命令和政府报告的副本呼吁该国增加国内能源来源的数量。2024年美国能源部关于“电网现代化”的报告特别提到能源预测模型的重要性。该报告指出，“电力系统建模工具需要改进，以跟上电网日益增长的规模和复杂性。”
优势证据表明，申请人的拟议事业可以通过提高该国电网的效率来推进全国能源领域。因此，他已证明其事业具有国家重要性。因此，我们将撤销SCOPS的相反认定。
C. 处于有利地位
我们国家利益分析的第二项要件聚焦于该外籍人士。Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. at 890。其必须证明其处于有利地位以推进其拟议事业。同上。相关因素包括：
- 该外籍人士在相关或类似努力中的教育背景、技能、知识及成功记录；
- 未来活动的模式或计划；
- 在实现拟议事业方面取得的任何进展；以及
- 潜在客户、用户、投资者或其他人的兴趣。
同上。
SCOPS主要考虑了申请人的教育背景、技能和知识，认定其处于有利地位以推进其拟议事业。但SCOPS未考虑其他相关因素。例如，申请人未充分解释公用事业管理者、能源投资者和政府官员将如何了解并获得其拟议的能源预测系统的使用。在其初始陈述中，他讨论了“与公司内部利益相关者、私营公用事业公司和政府实体合作，大规模部署该系统，与国家清洁能源政策和目标保持一致。”但申请人未详细说明其将如何分发该预测系统以实现全国性影响。例如，他未解释是否将向用户收取系统访问费，或是否将宣传其功能。
此外，申请人未确立在相关或类似努力中的成功记录。我们认可，作为软件工程师，其开发了一款教育应用程序，且作为实习生，其完善了财务规划模型。在回应SCOPS的补充证据请求（RFE）时，其表示这些项目虽属不同行业，但“展示了我的可转移技能，这些技能与行业无关，以及我追求拟议事业的能力。”但其就业经验有限，
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且未充分证明其先前较短期的项目为其拟议的六年事业做好了准备。
此外，记录中几乎没有证据表明对申请人拟议创业项目的兴趣。只有公用事业主管表达了使用该拟议系统的意愿。
SCOPS的RFE未将所有上述证据缺陷通知申请人。因此，我们将发回重审。在发回重审时，SCOPS应告知其证据不足之处，并为其提供合理机会提交补充证据、书面论证意见或两者兼有。在收到及时回应后，SCOPS应审查全部记录并作出新的决定。
D. 豁免利益
由于申请人可能就其在推进拟议事业方面的有利地位提交补充证据和书面论证意见，我们也将撤销SCOPS关于豁免对美国利益的认定。见6 USCIS Policy Manual F.5(D)(3)（“对于第三项要件，审理人员评估该人的事业以及该人处于有利地位推进该事业，两者结合起来，是否为该国提供利益，从而使对劳工证要求的豁免超过该要求通常带来的利益。”）SCOPS应在审查申请人在发回重审时提供的任何补充证据或书面论证意见后，重新考虑其第三项要件的认定。
III. 结论
与SCOPS的决定相反，申请人证明其拟议事业具有国家重要性。然而，其未确立其处于有利地位以推进该创业项目。
命令：撤销该决定。本案发回重审，以作出与上述分析一致的新决定。
通知：非法居留、或另有不可入境或可驱逐情形的外籍人士，可能收到I-862表格，即出庭通知。该法第240条，8 U.S.C. § 1129a。遣返程序可能导致该外籍人士被遣离美国，并丧失未来获得美国签证或其他移民福利的资格。
