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美国公民及移民服务局 行政上诉办公室 非先例决定
案号：40375696 日期：2025年12月1日
对服务中心运营处（SCOPS）决定的上诉
表格 I-140，外籍工人移民申请（国家利益豁免）
申请人是一名艺术策展人，寻求基于就业的第二优先（EB-2）移民分类，作为具有特殊能力的人士，并寻求对该分类所附工作要求（即劳工证）的国家利益豁免。参见《移民与国籍法》（该法）第203(b)(2)条，8 U.S.C. § 1153(b)(2)。
服务中心运营处（SCOPS）驳回了申请，认定尽管申请人符合具有特殊能力人士的分类资格且其事业具有实质价值，但申请人未能证明该事业具有国家重要性，或者总体而言，豁免所要求的工作要求（从而豁免劳工证）将符合国家利益。此事现依据8 C.F.R. § 103.3提交本办公室审理。
申请人负有举证责任，须以优势证据证明其资格。Matter of Chawathe, 25 I&N Dec. 369, 375-76 (AAO 2010)。本办公室对此事项中的问题进行重新审查。Matter of Christa's, Inc., 26 I&N Dec. 537, 537 n.2 (AAO 2015)。经重新审查，本办公室将驳回上诉。
一、法律
为符合基础EB-2签证分类资格，申请人必须证明其是高等学位专业人士或在科学、艺术或商业领域具有特殊能力的人士。该法第203(b)(2)(A)条。
如果申请人确立了基础EB-2分类的资格，则必须证明其值得行使自由裁量权，豁免工作要求，以符合“国家利益”。该法第203(b)(2)(B)(i)条。Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. 884, 889 (AAO 2016)提供了审理国家利益豁免申请的框架。Dhanasar案指出，美国公民及移民服务局（USCIS）可行使自由裁量权，1 在申请人证明以下事项时授予国家利益豁免：
1 参见 Flores v. Garland, 72 F.4th 85, 88 (5th Cir. 2023)（与第三、第九、第十一及哥伦比亚特区巡回上诉法院一致，认定USCIS授予或拒绝国家利益豁免的决定本质上属于自由裁量性质）。
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- 拟议事业既具有实质价值又具有国家重要性；
- 该人士处于有利地位以推进其拟议事业；且
- 总体而言，豁免工作要求将有利于美国。
同上。
二、分析
拟议事业是建立.__ _______________________，一个非营利平台，专注于展览、口述历史收集、数字存档、出版物以及与U.S.机构合作的教育项目。据申请人称，该中心旨在“记录、保存和推广美国波斯社区的文化遗产和当代历史”，并将逐步扩大这些努力，纳入更多移民和少数族裔社区。
尽管SCOPS认定拟议事业具有实质价值，但SCOPS认定记录未能证明该事业具有国家重要性。经审查，基于下述理由，本办公室同意申请人未能充分证明拟议事业的国家重要性，从而无法依据Dhanasar分析框架的第一项要件确立资格。
在上诉中，申请人重申了关于拟议事业所谓国家重要性的论点。申请人简要主张SCOPS适用了错误的审查标准，未考虑重要证据，且未能对决定提供充分解释。
申请人声称SCOPS在本案中适用了错误的审查标准。除法律另有规定不同标准外，“优势证据”是管辖移民福利申请的证据标准。参见 Matter of Chawathe, 25 I&N Dec. at 375。然而，申请人未进一步解释或指出SCOPS在驳回申请时适用了优势证据以外证据标准的具体情形。
为评估拟议事业是否满足国家重要性要求，本办公室重点关注个人拟从事的具体事业，并审视记录其“潜在预期影响”的证据。Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. at 889。本办公室还指出，“一项具有显著潜力雇用U.S.工人或具有其他重大积极经济效应的事业，特别是在经济萧条地区，例如，很可能被理解为具有国家重要性。”同上，第890页。
在上诉中，申请人提交了关于其在l I担任项目经理的新文件。申请人主张该证据与第一项要件相关，因为它“证明申请人的专业技能已被应用于一个具有国家相关性的U.S.机构，其工作与她的拟议事业一致。”在上诉中，申请人提交了一份题为“ !Values Document”的文件副本，但未提供任何证据证明申请人受雇于该公司。尽管申请人强调其资历和工作经验，但此类证据涉及申请人的知识、技能、
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教育背景和经验；这些是Dhanasar第二项要件下的考量因素，该要件“将重点从拟议事业转移到外籍国民身上”。Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. at 890。此外，申请人目前的就业并未提供证据以证明建立全新中心的拟议事业具有国家重要性。 关于国家重要性，申请人主张建立I I“代表了一项重要的文化和艺术倡议，对美国具有深远的国家重要性，并准备通过创新和包容的文化保存与公众参与方式丰富U.S.的文化和艺术图景。”申请人表示，作为策展人，她通过为“美国公众提供关于波斯文化和历史的新视角”来增进社会福利，促进“跨文化对话和欣赏”。然而，申请人未提供充分证据证明其事业将直接对该领域产生更广泛的影响，或对这些努力提供超越对其潜在客户或一般社会利益的充分贡献。未指明领域内具体影响的笼统结论性陈述几乎没有证明价值。参见 1756, Inc. v. U.S. Att'y Gen., 745 F. Supp. 9, 15 (D.D.C. 1990)（认定机构在移民福利审理中无需采信结论性主张）。
尽管申请人主张其拟议事业将“广泛提升美国的艺术和文化景观”并解决影响伊朗裔美国社区的“文化代表性差距”，但此类笼统陈述在没有更多内容的情况下，不能证明拟议事业将具有国家或地区性重要影响。记录未证明申请人有计划引入可能被领域或行业其他人传播或采用的新方法或新技术，也未以其他方式阐明她将如何促进整个艺术领域的发展。在此，记录未通过支持性文件显示其具体拟议事业如何足以超越其潜在客户、社区或组织，以与国家重要性相称的水平更广泛地影响行业或U.S.经济。
申请人还提交了一封来自 的意向书，其中阐述了与申请人拟议的合作关系，.__________，专注于策划展览、口述历史项目和教育项目。虽然.__ ________.表示有兴趣未来合作并描述了潜在益处，如增强文化包容性、加强文化保存和扩大教育机会，但这些陈述未提供关于合作的充分信息。例如，该信函未指明具体倡议、具体机构合作伙伴、资助承诺，或证明拟议活动将实质性影响可能达到国家重要性的艺术策划领域的证据。合作意向的表达不能确立事业的规模、范围或更广泛影响。
此外，提交的证词信函赞扬了申请人先前的工作；然而，这些陈述描述的是过去的成就。一些信函笼统地指出申请人在美国的拟议工作将具有国家重要性，但未充分证明拟议事业如何达到国家重要性的水平。赞扬申请人作为策展人技能的普通信函，未证明其活动将如何影响国家或更广泛的地区人群，对这项要件不具有证明价值。
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在上诉中，申请人指出SCOPS未充分讨论由D I ~以及I I的主任、以及I l馆长提交的信函， 在I ~d的信函中，l l I I讲师表示 I I 支持申请人的拟议事业堪称“波斯人对全球知识、艺术和哲学贡献的普世价值的见证”，并且她相信申请人 将通过筹款和社区参与获得全力支持。来自I I I I的信函指出，申请人开设该中心的拟议事业将促进“跨文化 理解”并支持“文化包容性的更广泛目标”，这将加强“我们国家的社会 凝聚力和团结”。在审查这些信函后，我们再次注意到，作者们作出了笼统的断言，称申请人的事业在她开设 中心后将产生积极成果，但未提供关于其事业国家影响的充分信息。 这些信函未提供具体细节，说明申请人的事业将如何实现这些目标，或任何影响将如何具有更广泛的 意义。在没有更多内容的情况下，意见和支持信函几乎不能提供申请人符合Dhanasar第一项条件的 有证明力的证据。
在上诉中，申请人未提交额外证据证明拟议的 I l将对美国文化、教育或社会系统产生重大的更广泛影响，或 该事业预计将产生超出紧邻的伊朗裔美国人 社区或超出地方或社区性项目的影响。
最后，申请人未证明该事业将具有“雇用美国工人的重大潜力”或达到Dhanasar所设想的“重大积极经济 效应”水平。Id. at 890。申请人未提交任何关于 拟议中心经济影响的文件。记录中没有证据显示预计预算、 财务模型、资金承诺、运营计划或估算经济产出的分析，也 不包括显示该事业可能创造的任何就业岗位的预期数量、类型或可持续性的文件。虽然社会包容和公平是值得称赞的目标，但没有迹象 表明拟议事业将产生商业上可行的产出、刺激行业增长或 产生全国范围的经济利益。她关于长期社会影响的陈述，在没有 确凿证据的情况下，不能满足拟议事业具有国家 影响的要求。在没有充分证据证明任何具体的美国经济影响、就业创造 或其他可直接归因于她未来工作的重大经济活动的情况下，关于 该事业将提供重大、直接积极经济效应的主张缺乏说服力。申请人 必须以相关、有证明力和可信的证据支持其断言。See Matter ofChawathe, 25 I&N Dec. at 376。 申请人未证明拟议事业具有国家重要性，如 Dhanasar第一项条件所要求；因此，她不符合国家利益豁免的资格。我们认可 申请人在上诉中关于Dhanasar第二和第三项条件的论点，但在认定 证据不能证明申请人符合国家重要性的资格后，我们对记录是否证明其余Dhanasar条件 保留意见。See INS v. Bagamasbad, 429 U.S. 24, 25 (1976)（指出机构无需对最终决定不必要的问题作出“纯咨询性 认定”）；另见 Matter of L-A-C-, 26 I&N Dec. 516, 526 n. 7 (BIA 2015)（在申请人 在其他方面不符合资格的情况下，拒绝在上诉中处理替代性问题）。
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III. 结论
由于申请人未满足Dhanasar分析框架所要求的第一项条件，我们认定 她未证明其符合国家利益豁免的资格或在自由裁量权上应获该豁免。基于上述理由，上诉将被驳回。
命令：上诉被驳回。
通知：本决定构成本事项的最终决定。提交动议不会推迟 决定的效力。8 C.F.R. § 103.5(a)(l)(iv)。非法居留的外国人，或 在其他方面不可入境或可被驱逐的外国人，可能因签发I-862表（出庭通知）而面临 根据该法第240条启动的驱逐程序。这些程序 可能导致其被驱逐出美国，并可能丧失未来签证或其他 移民福利的资格。
