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美国公民及移民服务局 行政上诉办公室 非先例决定
案号：01319524 日期：2021年12月3日
对德克萨斯服务中心决定的上诉
表格 I-140，高级学位专业人士移民申请
申请人是一家长期护理专业护理机构，寻求聘用受益人担任机械工程师或工厂助理主任。1 申请人请求将受益人归类为第二优先移民类别下的高级学位专业人士。移民与国籍法（该法）第203(b)(2)条，8 U.S.C. § 1153(b)(2)。此基于就业的“EB-2”移民分类允许美国雇主为拥有高级学位的专业人士担保，以获得合法永久居民身份。
德克萨斯服务中心审理主任基于多项理由拒绝了该申请。审理主任认定，申请人未能证明受益人符合劳工证的教育和经验要求。审理主任还认定，受益人在劳工证上故意虚假陈述了有关其教育资历的重大事实。
在上诉中，申请人主张受益人符合劳工证的最低教育要求，且没有依据认定受益人在劳工证上故意虚假陈述了任何重大事实。行政上诉办公室（AAO）对本案问题进行重新审查（de novo）。见 Matter of Christo's Inc., 26 I&N Dec. 537, 537 n.2 (AAO 2015)。申请人有责任以优势证据标准证明其符合所请求福利的资格。见该法第291条，8 U.S.C. § 1361；Matter of Chawathe, 25 I&N Dec. 369, 375 (AAO 2010)。
经重新审查，我们将以记录未能证明受益人符合劳工证的教育或经验要求为由驳回上诉。我们将撤回审理主任关于受益人故意虚假陈述劳工证上重大事实的认定。
一、法律
基于就业的移民通常遵循三步程序。首先，雇主从美国劳工部（DOL）获得批准的劳工证（ETA表格9089）。见该法第212(a)(5)条，8 U.S.C. § 1182(a)(5)。通过批准劳工证，劳工部证明
1 申请中将该职位确定为机械工程师，而所依据的劳工证将其确定为工厂助理主任。两份文件中对工作职责的描述相同。
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美国工人中能够、愿意、合格且可胜任所提供职位的人员不足，且雇用一名外国国民担任该职位不会对类似雇用的美国工人的工资和工作条件产生不利影响。见该法第212(a)(5)(A)(i)(I)-(II)条。其次，雇主向美国公民及移民服务局（USCIS）提交移民签证申请（表格 I-140）。见该法第204条，8 U.S.C. § 1154。第三，如果USCIS批准该申请，该外国国民可以在美国境外申请移民签证，或者如果符合资格，可以在美国境内调整身份。见该法第245条，8 U.S.C. § 1255。
为归类为高级学位专业人士之目的，8 C.F.R. § 204.5(k)(2)处的法规将“高级学位”定义为：
[a]任何高于学士学位的美国学术或专业学位或外国同等学位。美国学士学位或外国同等学位，加上至少五年在专业领域的渐进式经验，应被视为等同于硕士学位。如果该专业通常要求博士学位，则外国人必须拥有美国博士学位或外国同等学位
高级学位专业人士的申请通常必须附有有效的个人劳工证。8 C.F.R. § 204.5(k)(4)(i)。受益人必须在申请优先日期之时符合劳工证上规定的所有教育、培训、经验和其他要求。2 见 Matter of Wing's Tea House, 16 I&N Dec. 158, 159 (Acting Reg'l Comm'r 1977)。
二、分析
上诉中的第一个问题是，根据劳工证的条款，受益人是否拥有所需的学位和所需的经验，以符合所提供职位的资格，并使其有资格被归类为高级学位专业人士。基于本文讨论的理由，我们认定其不符合。上诉中的第二个问题是，受益人是否在劳工证上故意虚假陈述了有关其教育的重大事实。基于本文讨论的理由，我们认定其没有。
A. 劳工证的要求
劳工证H部分就所提供职位的最低要求规定如下：
- 教育： 最低要求水平： 硕士学位
4-B. 主修领域： 工程
- 该工作机会是否要求培训？ 否
- 是否要求所提供职位的经验？ 是
6-A. 多长时间？ 24个月
- 是否接受替代研究领域？ 否
2 基于就业的移民申请的优先日期是所依据的劳工证提交给劳工部的日期。见 8 C.F.R. § 204.5(d)。本案的优先日期为2010年12月16日
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- 是否接受教育和经验的替代组合？ 否
- 是否接受外国教育同等学历？ 是
- 是否接受替代职业的经验？ 否
- 特定技能和其他要求： 无
因此，劳工证要求工程学硕士学位或外国教育同等学历，以及所提供职位24个月的经验。它不允许其他任何研究领域的硕士学位，也不允许所提供职位以外职位的经验。劳工证也不允许教育和经验的替代组合，例如学士学位加五年学士后经验，来符合高级学位专业人士分类的资格。
劳工证的J和K部分声称，受益人凭借2006年完成的[已隐去]加利福尼亚州[已隐去]学院的机械工程硕士学位，以及2005年1月至2010年9月在[已隐去]佛罗里达州[已隐去]担任高级工程经理的工作，符合H部分规定的教育和经验资格。
- 受益人的教育
记录包括菲律宾[已隐去]大学的文凭和成绩单副本，显示受益人于1982年3月被授予工业教育理学学士学位。记录还包括Josef Silny & Associates, Inc.对该菲律宾资历的评估，其中指出这是一个四年制学位项目，等同于美国学院或大学的学士学位。此外，记录还包括爱达荷州[已隐去]大学学生记录处致受益人的一页文件副本，列出了完成并通过的11门课程，并说明于2006年7月25日授予机械工程理学硕士学位。申请人表示该学位是通过远程学习项目获得的。 在拒绝申请时，审理主任首先指出，受益人据称获得硕士学位的[已隐去]大学未获得美国教育部（DOE）或高等教育认证委员会（CHEA）认可的任何认证组织的认证。审理主任还指出，劳工证将受益人获得硕士学位的机构确定为加利福尼亚州[已隐去]的[已隐去]学院，而非爱达荷州[已隐去]大学。由于劳工证与[已隐去]大学文件之间关于受益人硕士学历机构身份的不一致，以及[已隐去]大学未获得DOE或CHEA认可的认证组织的认证，审理主任得出结论，申请人未能证明受益人符合劳工证的最低教育要求，且受益人声称拥有硕士学位是对其在劳工证上教育资历的故意虚假陈述。
在上诉中，申请人主张USCIS没有法定或监管权力，也没有任何支持性判例法或政策备忘录，要求受益人的硕士学位必须来自DOE或CHEA认可的认证组织认证的机构。3 申请人指出
3 申请人还主张，受益人的研究生院校在劳工证中被前任律师错误地确定为加利福尼亚州[已隐去]的[已隐去]学院，而爱达荷州[已隐去]大学才是受益人攻读硕士学位项目的实际院校。
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适用于杰出教授和研究人员的“EB-1”职业移民申请以及适用于专业工人的“H-1B”非移民申请的法规要求学位来自经认证的机构，并且一份适用于医生的“EB-2”申请的USCIS政策备忘录要求医学学位来自经认证的大学。申请人主张，对其他EB-2申请没有任何具体要求，意味着在本案中所提供职位的学位无需来自经认证的机构。我们不同意。
在美国，DOE在高等教育机构和项目的认证中发挥核心监督作用。如其网站所解释，法律要求DOE公布一份全国认可的认证组织名单，教育部长认定这些组织在其所认证的美国机构和项目所提供的教育或培训质量方面是可靠的权威。www2.ed.gov/admins(finaid/accred/accreditation.html#Overview（最后访问于2021年8月9日）。认证组织是私人教育协会，它们制定反映良好教育项目质量的评估标准，并进行评估以判定机构是否符合这些标准。同上。正如DOE所总结的：“认证的目标是确保高等教育机构达到可接受的质量水平。”同上。
CHEA是一个由授予学位的学院和大学组成的全国性协会，发挥类似的监督作用，其网站在自我描述中称其为“[a]通过认证促进学术质量的全国性倡导者和机构声音”。www.chea.org/about-chea（最后访问于2021年8月9日）。与DOE一样，CHEA认可那些对个别机构及其项目进行审查和认证的认证组织。如其网站所述，机构获得CHEA批准的国家认证组织认证的价值在于，它(1)确保由中立第三方审查了该机构或项目所提供的教育质量，(2)提供获得联邦财政援助的途径，以及(3)向潜在雇主表明某一教育项目符合广泛接受的教育标准。同上。
一些认证组织及其所认证的机构同时出现在DOE和CHEA数据库中，而另一些则仅出现在其中一个数据库中。chea.org/chea-and-usde-recognized-accrediting-organizations（最后访问于2021年8月10日）。DOE和CHEA均认可西北学院与大学委员会（NWCCU）为授权区域组织，负责爱达荷州及其他西北部州高等教育机构的认证。同上。I !University未列入NWCCU的认证机构名录。nwccu.orglmember-institutions/directory/（最后访问于2021年8月10日）。根据申请人此前提交的I University网站2012年打印件，该大学曾由三个组织认证——远程教育认证委员会（CDEA）、在线学术卓越协会（AOAEX）和跨信仰教育事工（IEM）。这些组织均未获DOE或CHEA认可，且申请人未提交任何关于其声誉的独立证据。因此，申请人未能证明I University现在或曾经获得任何DOE或CHEA认可的认证组织的认证。 由于没有证据表明I University曾经获得DOE或CHEA认可的任何国家认证组织的认证，该机构颁发的学位缺乏基本的
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保证，即其代表可接受的教育质量标准。由于受益人的教育资历来自I University，而该机构并非经DOE或CHEA批准的认证组织认证的高等教育机构，我们认定该资历不能使受益人符合《移民与国籍法》下高级学位专业人士的归类资格。仅此一项理由，该申请即不能获批。
- 受益人的工作经验
如前所述，劳工证要求所提供职位具备两年工作经验，该职位的职责在H.11栏中描述如下：
制定全面的电气和机电预防性维护计划。安排并保持符合ICMCF认证；州检查、消防局长、VA和县检查员的要求。开展在职一般维护活动和能源管理计划。
根据劳工证，受益人于2005年1月至2010年9月在佛罗里达州受雇于I 为“高级工程师经理”，履行所提供职位所要求的完全相同职责。这是劳工证中为受益人列出的唯一工作。然而，未提交来自 的证明受益人受雇的信函。相反，申请人提交了另外三个组织的复印信函，声称于1975年至1989年间在菲律宾雇用过受益人。它们包括：
- I College of Arts and Trades（I University的前身），声称于1975年5月至1977年8月雇用过受益人担任兼职维护电工和电机绕线工；
- I !University，声称于1978年10月至1985年6月雇用过受益人担任讲师，在此期间他还在学校的电气和机电研究与维护部门执行任务；以及
- ~---r-------------.-------r...,.,，声称于1985年9月至1986年11月雇用过受益人担任HVAC机械工程师，并于1986年11月至1989年12月担任助理项目经理工程师。
申请人未解释为何未提交来自I 的就业核实信函，而该组织是劳工证中列为受益人的前雇主的唯一组织。申请人也未解释为何提交了就业核实信函的三个组织未在劳工证中列为受益人的前雇主。未在劳工证中列出前雇主往往会降低所主张就业的可信度。见Matter of Leung, 16 I&N Dec. 2530 (BIA 1976)。审理主任认定，申请人未充分解释受益人如何能在该机构完成学业之前即担任I University的讲师，且整体记录缺乏受益人据称工作经验的充分证据。
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在上诉中，申请人未涉及受益人的工作经验问题。因此，我们认为受益人是否满足所提供职位最低工作经验要求的问题已在上诉中被放弃或撤回。4
8 C.F.R. § 204.5(g)(l)的法规规定了工作经验的初步证据要求，如下：
与符合条件的工作经验有关的证据……应采用现任或前任雇主信函的形式……并应包括撰写人的姓名、地址和职务，以及对受益人履行职责的具体描述…… 来自I College of Arts and Trades声称受益人于1975年至1977年为兼职雇员的信函，以及来自I 声称受益人于1985年至1989年为雇员的信函，均不符合8 C.F.R. § 204.S(g)(l)的实质性要求，因为它们未提供所履行职责的具体描述。第一封信仅称受益人“担任维护电工和电机绕线工职位”，未描述工作职责；第二封信列明了受益人的职务名称，但仅对其职责作了表面描述，即“负责I !Facility空调和制冷系统维护的分析、设计和维护”。此外，两封信均未表明受益人履行了本程序中提供职位的职责，而这是唯一符合劳工证工作经验要求的工作类型。至于来自I !University的信函，它们声称受益人在1978-1985年学习期间受雇为讲师，并“负责”电气和机电研究与维护部门的规划、安装、维护、运行和维修。该大学未主张受益人为全职雇员，也未解释受益人如何能在电气和机电研究与维护部门执行这些任务的同时修读课程并担任讲师。最后，受益人在I 大学据称履行的工作职责与本程序中提供职位的职责不符，而后者是唯一符合劳工证工作经验要求的工作类型。
因此，记录中的证据未能证明受益人具备劳工证所要求的、在所提供职位中两年符合条件的工作经验。基于这一额外理由，该申请不能获批。
B. 对重大事实的故意虚假陈述
审理主任认定受益人就在劳工证中有关其教育资历的实质性事实故意虚假陈述，这一认定似乎基于：(1) 错误地将加利福尼亚州的I I学院而非爱达荷州的~-~大学认定为授予受益人机械工程理学硕士学位的机构，以及(2) 关于来自未认证大学的该教育资历是真正的硕士学位的说法。
4 参见 Matter of R-A-M-, 25 T&N Dec. 657, 658 n.2 (BIA 2012)（当被申请人未能对决定中处理的某一问题实质性地提出上诉时，该问题在上诉中被视为放弃）；另参见 Matter of M-A-S-, 24 l&N Dec. 762, 767 n.2 (BIA 2009)（一般认定，被放弃的不合格理由可以作为驳回上诉的唯一依据）；Matter of Zhang, 27 l&N Dec. 569 n.2 (BIA 2019)（认定未上诉的问题视为放弃）。
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在上诉中，申请人主张，劳工证上对学校的错误认定是受益人的前任律师所犯的错误，受益人未予注意，且并非意图就授予受益人理学硕士学位的机构欺骗USCIS官员，尤其是因为支持性证据已确认了授予该学位的机构。我们还注意到，审理主任关于I I大学未获认证地位的决定，并不必然意味着受益人通过在劳工证中声称已获得硕士学位而故意虚假陈述了其教育资历。基于整体记录，以及缺乏受益人故意虚假陈述其在劳工证中教育资历的令人信服的证据，我们将撤回审理主任关于该问题的认定。
III. 结论
申请人未能证明受益人具备劳工证条款所要求的教育学位，从而符合高级学位专业人士的分类资格。申请人也未能证明受益人满足劳工证的经验要求。因此，我们将驳回上诉。我们将撤回审理主任关于受益人在劳工证中故意虚假陈述实质性事实的认定。
命令：上诉被驳回。
