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美国公民及移民服务局 行政上诉办公室 非先例决定
案号:02688046 日期:2021年12月3日
对德克萨斯服务中心决定的上诉
表格I-140,技术工人移民申请
申请人是一家汽车修理企业,拟雇用受益人担任汽车技师。申请人依据第三优先移民类别为受益人申请技术工人分类。见《移民与国籍法》(本法)第203(b)(3)(A)(i)条,8 U.S.C. § 1153(b)(3)(A)(i)。该就业类“EB-3”移民分类允许雇主担保一名外国国民获得合法永久居民身份,以从事要求至少两年培训或经验的职位。
在最初批准该申请后,德克萨斯服务中心审理主任基于多项理由撤销了该申请的批准。审理主任认定,申请人未能证明受益人具备根据劳工证条款符合所提供职位要求的必要学历和经验。审理主任还认定,受益人在劳工证上就其培训和经验故意虚假陈述了重大事实,并据此使所需的劳工证无效。最后,审理主任认定,申请人未能证明其有能力为多名受益人支付所提供的工资。
此事现因受益人的上诉而由本办公室审理。1 尽管通常并非如此,但在下文所述的某些情况下,受益人可在移民申请撤销程序中被视为受影响方。在本案中,审理主任认定受益人符合被视为受影响方的必要条件,并向受益人和申请人双方发送了撤销决定。
在上诉中,受益人主张其符合劳工证的所有要求,有资格从事所提供的工作,且其并未在劳工证上就其资格故意虚假陈述任何重大事实。受益人还主张,申请人已证明其在申请提交时有能力支付所提供的工资,且由于受益人已转移至新雇主,原申请人不再寻求雇用受益人,因此无需再由该实体提交进一步证据。
1 USCIS法规通常不允许受益人对申请的撤销提出上诉。见8 C.F.R. § 103.3(a)(1)(iii)(B)(规定受益人在程序中不具有法律地位的“受影响方”身份)。
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AAO对本案问题进行重新审查。见Matter of Christo's Inc., 26 I&N Dec. 537, 537 n.2 (AAO 2015)。经重新审查,我们将撤回审理主任的决定,并将案件发回重审以进一步考虑并作出新决定。作为撤销程序中的上诉人,受益人在这些程序中负有以优势证据标准证明其符合所请求福利资格的责任。见本法第291条,8 U.S.C. § 1361;Matter of Chawathe, 25 I&N Dec. 369, 375 (AAO 2010)。
I. 法律
A. 就业类移民申请流程
就业类移民通常遵循三步流程。首先,雇主从美国劳工部(DOL)获得批准的劳工证(ETA表格9089)。见本法第212(a)(5)条,8 U.S.C. § 1182(a)(5)。通过批准劳工证,DOL证明能够、愿意、合格且可从事所提供职位的美国工人不足,且雇用一名外国国民从事该职位不会对同类就业的美国工人的工资和工作条件产生不利影响。见本法第212(a)(5)(A)(i)(I)-(II)条。其次,雇主向美国公民及移民服务局(USCIS)提交移民签证申请(表格I-140)。见本法第204条,8 U.S.C. § 1154。第三,如果USCIS批准该申请,该外国国民可在美国境外申请移民签证,或如果符合资格,可在美国境内调整身份。见本法第245条,8 U.S.C. § 1255。
本法第205条,8 U.S.C. § 1155规定,国土安全部部长可“基于良好和充分理由,撤销任何申请的批准”。根据法规,该撤销权被授予任何获授权批准移民签证申请的USCIS官员,“当撤销的必要性引起[USCIS]注意时”。8 C.F.R. § 205.2(a)。USCIS必须在进行书面撤销通知之前,向申请人发出其拟撤销先前申请批准的意向通知,并给予提交反对证据的机会。见8 C.F.R. § 205.2(b)和(c)。撤销意向通知(NOIR)“只有在存在‘良好和充分理由’且该通知不仅包含拟采取行动所依据事实的具体陈述,还包含支持性证据时,才属适当发出。”Matter of Estime, 19 I&N Dec. 450, 451 (BIA 1987)。根据Matter of Estime,“在确定何为发出撤销意向通知的‘良好和充分理由’时,我们询问在通知发出时的记录证据,如果未经解释和反驳,是否本会基于申请人未能履行其举证责任而支持否决。”Id.
B. 作为受影响方的受益人
USCIS法规通常不允许受益人对申请的撤销提出上诉。见8 C.F.R. § 103.3(a)(1)(iii)(B)(规定受益人在程序中不具有法律地位的“受影响方”身份)。然而,某些被撤销I-140签证申请的“符合转移资格”的受益人在撤销程序中被视为受影响方。本法第204(j)条,8 U.S.C. § 1154(j)。见Matter of V-S-G-Inc., Adopted Decision 2017-06 (AAO Nov. 11, 2017)。在该案中,我们认定“有效就业类移民签证申请的受益人,如果符合更换工作或雇主的资格,并已根据第204(j)条适当提出请求,则为‘受影响方’
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根据DHS法规,就撤销程序而言……。”Matter of V-S-G-Inc., Adopted Decision 2017-06 at *1。
根据本法第204(j)条的转移条款,已批准的申请在某些条件下即使合格受益人更换工作或雇主后仍可保持有效。有效签证申请的受益人,其身份调整申请至少待决180天的,如果新工作与申请中所提供职位属于相同或相似的职业分类,可将申请“转移”至新工作。见8 C.F.R. § 245.25(a)(2)(i)。为在撤销程序中被视为受影响方,受益人必须已向USCIS提交适当的转移至另一雇主的请求。自2017年1月17日起,转移请求必须通过表格I-485“Supplement J,确认真实工作邀请或根据INA第204(j)条请求工作转移”提交。见USCIS政策备忘录PM-602-0152,Guidance on Notice to, and Standing for, AC21 Beneficiaries about I-140 Approvals Being Revoked After Matter of V-S-G-Inc. (Nov. 11, 2017), http://www.uscis.gov/laws/policy-memoranda, at 2;另见8 C.F.R. § 245.25(a)。当USCIS在发出NOIR或撤销通知(NOR)之前已评估该请求并认定受益人确实符合转移资格时,受益人的转移请求即为“适当”。见USCIS政策备忘录PM-602-0152,supra, at 5。因此,当USCIS作出受益人符合转移资格的有利裁定时,受益人即成为在撤销程序中具有法律地位的“受影响方”。Id.
II. 程序历史
本申请由_______________于2014年11月18日提交,附有2013年4月8日向DOL提交并于2014年10月获批的劳工证。受益人还于2014年11月18日提交了表格I-485身份调整申请。I-140申请最初于2015年5月7日获批。然而,2017年6月29日,审理主任向申请人发送了NOIR,副本抄送申请人律师,该律师于2017年7月24日以书面论证意见和支持文件作出回应。同日,受益人向德克萨斯服务中心提交了表格I-485 Supplement J,在其中确认其接受申请人工作邀请的意图。2 2018年2月22日,受益人向德克萨斯服务中心提交了第二份表格I-485 Supplement J,请求转移至[已隐去]13,并同时指定申请人的律师为其律师。审理主任于2018年7月2日着手撤销I-140申请的批准,分别向申请人和受益人发送NOR,副本抄送代表双方的律师。在发送给受益人的撤销决定中,审理主任表示,基于受益人遵守本法第204(j)条转移要求,受益人有资格接收通知并参与程序。2018年7月19日,受益人提交了上诉。我们将依次处理审理主任的每一项撤销理由。
2 受益人在Supplement J第1.1.a.部分勾选了该框,其中写明:“确认在T-140表(即您的T-485表之依据)中向您提供的工作仍是一份真实的、您打算在您的1-485表获批后接受的工作邀约。” 3 记录显示,~---~~由受益人于2015年5月设立,且自2015年6月起他一直在该企业自雇。在2018年2月提交的第二份Supplement J上,受益人在第1.1.b.部分勾选了该框,其中写明:“根据INA第204(j)条请求工作可携性,转至一份新的、全职的、永久性的工作邀约,您打算在您的1-485表获批后接受该邀约。”
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III. 分析
A. 劳工证要求
所提供职位(汽车技师)的教育、培训及经验要求在劳工证第H部分列明如下:
- 教育: 最低要求水平: 高中
- 该职位是否要求培训? 否
- 该职位是否要求所提供职位的工作经验? 是
6-A. 多长时间? 24个月
- 是否接受替代专业领域? 否
- 是否接受教育
与经验的替代组合? 否
- 是否接受外国同等学历? 是
- 是否接受替代职业的经验? 否
- 特定技能或其他要求:
高中文凭并具备2年相关培训/经验。 任何适当的教育、培训或经验组合均可接受。
劳工证第J和K部分载明,受益人与该职位相关的最高教育水平为1994年从 韩国 高中获得的高中文凭,并主张受益人具备该职位机会的资格,凭借(1)其自1993年6月16日至1995年2月2日由 汽车修理厂[已隐去]聘为汽车技师的工作,以及(2)其自1992年6月2日至1993年5月26日在 技术学校[已隐去]参加的汽车修理学生/学员课程。
作为受益人教育的证据,申请人提交了一份英文“毕业证书”的副本,证明受益人于1991年3月2日入读~----------~高中,并在完成课程要求后于 1994年2月15日毕业。该证书本身未注明日期。
作为受益人经验的证据,申请人提交了以下文件的副本:
- 一份“课程结业证书”(韩文附英文翻译),由[已隐去]技术学校校长出具,日期为1993年5月26日,证明受益人
在1992年6月2日至1993年5月26日期间完成了“汽车(重型机械)机械师”课程;以及
- 一份英文“雇佣核实”,使用[已隐去]汽车
修理厂的信笺,由总经理签署,日期为2013年2月17日,证明 受益人自1993年6月16日至1995年2月2日受雇为汽车技师, 并描述其工作职责;以及
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- 一份“兵役退伍证书”,由陆军参谋长出具(韩文附英文翻译),表明受益人自1995年2月9日至1997年4月17日完成了兵役(尽管受益人的兵役未在劳工证中列为所提供职位的合格经验)。4
针对NOIR,申请人补充了其关于受益人经验的初步证据,附上一份“经验证书”的副本(韩文附英文翻译),由[已隐去]汽车修理厂总裁出具,日期为2007年7月18日,证明受益人自1993年6月16日至1995年2月2日在“KIA A/S”部门受雇。5
在撤销决定中,审理主任指出,受益人从~----------~高中获得的毕业证书证据存疑,因为所主张的1991年3月至1994年2月的高中就读时间与受益人据称在[已隐去]技术学校自1992年6月至1993年5月以及[已隐去]汽车修理厂自1993年6月至2005年2月获得经验的部分或全部时间重叠。审理主任指出,该学校在早先由另一申请人于2007年提交的I-140申请所附的劳工证中被标识为[已隐去]技术学校。审理主任还指出,受益人从[已隐去]技术学校获得的“课程结业证书”似乎是一份专业培训文凭,未被证明是美国高中文凭的外国同等学历。 关于受益人在[已隐去]汽车修理厂的经验,审理主任指出,申请人未能令人满意地解释受益人就业日期方面的差异,即2007年早先申请所附劳工证中的日期(主张自1993年6月1日至1995年2月1日受雇)与本次申请所提交的“雇佣核实”中的日期(主张自1993年6月16日至1995年2月2日)。申请人也未能令人满意地解释为何早先I-140申请所附的劳工证将受益人在1993年6月至1995年2月期间的雇主标识为起亚汽车,而非[已隐去]汽车修理厂。审理主任还指出了早先申请与当前申请之间的若干其他细微差异。关于受益人主张的1992年6月至1993年5月在[已隐去]技术学校作为汽车机械学生/学员的经验,审理主任质疑受益人是否能在就读[已隐去]高中的同时完成该课程负担,并指出记录缺乏可信且具有证明力的证据证明受益人实际就读于这些学校。最后,审理主任指出,受益人的“兵役退伍证书”所载服役日期(1995年2月9日至1997年4月17日)与早先I-140申请所提交的劳工证(1995年1月1日至1997年1月1日)略有不同,且未描述受益人在军队中的工作。
4 我们注意到,所称在韩国军队的经验列于2007年由另一申请人为受益人提交的早先Form 1-140申请所附的劳工证中(收据号[已隐去])。该申请最初获批,但该批准随后于2018年7月2日被撤销(连同本次申请的批准一并撤销)。该案未提起上诉。 5 该文件最初提交给USCIS,用以支持2007年为受益人提交的早先Form 1-140申请。
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审理主任进一步指出,记录中的韩文至英文翻译未完全符合8 C.F.R. § 103.2(b)(3)的监管要求。
基于上述讨论,审理主任认定,受益人在所提供职位(汽车技师)的教育和经验要求方面不符合劳工证的条款。
在上诉中,受益人重申其主张,即他凭借1994年从~----------~高中获得的文凭符合劳工证的教育要求,并凭借其自1992年6月至1993年5月在[已隐去]技术学校作为汽车机械学生/学员的工作、自1993年6月至1995年2月在[已隐去]汽车修理厂作为汽车技师的工作,以及自1995年2月至1997年4月的兵役,符合劳工证的经验要求。受益人提交了与其所称在韩国的教育和经验有关的额外文件,包括其在1991-1994年期间在[已隐去]高中的“学校记录”副本,以及一份“学校沿革”,表明该校名称于1997年变更为[已隐去]高中。上述文件以韩文提交,附有英文翻译及译员证明,符合8 C.F.R. § 103.2(b)(3)的要求。此外,受益人重新提交了以下文件的副本:(1)由[已隐去]技术学校校长出具的“课程结业证书”,日期为1993年5月26日,证明受益人在1992年6月2日至1993年5月26日期间完成了“汽车(重型机械)机械师”课程;(2)由[已隐去]汽车修理厂出具的“经验证书”,日期为2007年7月18日,证明受益人自1993年6月16日至1995年2月2日在“起亚汽车售后”部门受雇;以及(3)“兵役退伍证书”,表明受益人在维修机动部门服役。此次这些文件的韩文和英文版本均附有符合8 C.F.R. § 103.2(b)(3)要求的译员证明。6
受益人主张,------------~高中是一所职业高中,学生在第一年接受通识教育,在最后两年接受专门的职业导向课程。由美国大学注册与招生官员协会(AACRAO)创建的全球教育电子数据库(EDGE)的学历认证意见指出,韩国的职业高中毕业证书(Silop Kodung Hakkyo)在完成三年职业高中教育后颁发,相当于在美国完成职业高中或其他专门高中课程。aacrao.org/edge/country/credential/Korea-Republic-of/silop-kodung-kakkyo-(vocational-high-school-cert[ficate)(最后访问日期2021年8月16日)。在撤销决定中,审理主任并未质疑从l I高中毕业的证书是否等同于美国高中文凭。 6 受益人还重新提交了英文的“就业证明”,内容涉及I I汽车修理厂自1993年6月至1995年2月的就业情况。 7 如其网站所述,AACRAO EDGE“15年多以来一直是美国评估外国教育学历的首要资源。”aacrao.org/edge/about-edge(最后访问日期2021年8月16日)。 8 AACRAO在其网站上被描述为“一个非营利性、自愿性的专业协会,由超过11,000名高等教育招生和注册专业人士组成,他们代表40多个国家的2,600多所院校。”http://www.aacrao.org/who-we-are(最后访问日期2021年8月16日)。
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文凭。相反,审理主任质疑受益人是否能够在作为学生/学员在 技术学校全职学习汽车修理、以及此后在l I汽车修理厂担任汽车技师的同时,实际获得该学历。然而,这种半工半读的组合并不鲜见,仅仅对受益人同时从事两者的能力表示怀疑,并不足以构成认定受益人从I I ._________ ___, 高中获得的毕业证书不真实的充分依据。因此,审理主任以受益人同时全职工作为由认定其未满足劳工证的最低学历要求,这一结论缺乏充分依据。我们将发回重审,以进一步审议该问题。
关于受益人的工作经验,审理主任认定其未能解决记录中的证据不一致之处。在上诉中,受益人主张,随早先I-140申请提交的劳工证与记录中关于受益人在I I汽车修理厂和韩国军队就业情况的其他文件之间的日期差异,以及早先劳工证中将前雇主误列为起亚汽车(Kia Motors)而非I I汽车修理厂、误列为I !技术学校而非l I技术学校,均系原律师的粗心错误。受益人主张,无论如何这些日期差异并不重大,上诉时提交的来自I I汽车修理厂的“经历证明”显示,受益人自1993年6月至1995年2月在该公司的“起亚汽车售后服务”部门任职,而受益人自1992年6月至1993年5月的雇主在所有支持文件中均被正确列为I I技术学校。受益人还主张,关于I I汽车修理厂地址、电话和传真号码的轻微不一致,在文件本身中即可解释。基于我们对审理主任在撤销决定中所讨论材料的审查,我们并不认为该决定充分解释了受益人如何未能解决记录中的不一致之处。同时,我们也注意到,受益人未提供韩国政府出具的任何社会保障或养老金文件,也未提供其任何据称雇主出具的工资记录(如NOIR中所要求),以佐证其在本程序中主张已获得的经验。受益人声称无法获得此类材料。我们将发回重审,以进一步审议工作经验问题,包括受益人在上诉时提交的材料以及受益人关于无法提供NOIR中所要求的具体文件的主张。9
受益人依赖其据称前雇主的证言证据来证明其主张的就业经历。未提交任何独立、客观的证据支持该证言。为解决记录中的不一致或差异而提交的、超出信函或宣誓书的具有证明力的证据,可以考虑。参见Matter of Ho, 19 I&N Dec. 582, 591-92 (BIA 1988)。最终,为确定申请人是否以优势证据标准确立了所请求福利的资格,USCIS必须审查每一项证据——无论是
9 8 C.F.R. § 103.2(b)(2)的规定指出,“[所]需证据的不存在或其他不可获得性产生不可资格的推定……如果所需文件……不存在或无法获得,申请人或 petitioner 必须证明这一点并提交次要证据……如果次要证据也不存在或无法获得,申请人或 petitioner 必须证明所需文件和相关次要证据均不可获得,并提交两份或以上的宣誓书,由与申请无关、对事件和情况有直接亲身知识的人宣誓或确认。”
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单独审查以及在整体记录的背景下审查——审查其相关性、证明力和可信度。Matter of Chawathe, 25 I&N Dec. 369, 376 (AAO 2010)。在这些程序中,上诉人负有确立所寻求移民福利资格的举证责任。该法第291条,8 U.S.C. § 1361;Matter of Skirball Cultural Ctr., 25 I&N Dec. 799, 806 (AAO 2012)。
B. 劳工证中对重大事实的故意虚假陈述
根据授予移民身份的法定框架,任何希望并打算雇用根据该法有权获得移民分类的外国人的美国雇主,均可提交分类申请。该法第204(a)(1)(F)条,8 U.S.C. § 1154(a)(1)(F);参见8 C.F.R. § 204.5(c)。此类申请必须附有DOL出具的劳工证。参见该法第212(a)(5)条,8 U.S.C. § 1182(a)(5);另参见8 C.F.R. § 204.5(l)(3)(i)。申请人必须打算按照所附劳工证的条款和条件雇用受益人。参见Matter of Izdebska, 12 I&N Dec. 54, 55 (Reg'l Comm'r 1966)(确认拒绝,因为与所附劳工证相反,申请人并不打算按照劳工证的条款雇用受益人);另参见Matter of Sunoco Energy Dev. Co., 17 I&N Dec. 283, 284 (Reg'l Comm'r 1979)(根据20 C.F.R. § 656.30(c)(2)确认拒绝申请,因为劳工证未在预期就业地理区域内保持有效)。由于提交劳工证为任何此后基于该劳工证的移民申请确立了优先日期,申请人必须证明该工作机会在优先日期时是真实的,并且在此后每一年直至受益人获得合法永久居民身份之前都保持真实。工作机会的善意是评估工作机会是否真实的关键要素。参见Matter of Great Wall, 16 I&N Dec. 142 (Acting Reg'l Comm'r 1977)。
该法要求USCIS确定所请求签证分类的资格。参见该法第204(a)(1)(F)条,8 U.S.C. § 1154(a)(1)(F)。某些分类要求劳工证以确立资格。参见该法第203(b)(3)(C)条,8 U.S.C. § 1153(b)(3)(C);8 C.F.R. § 204.5(a)(2);8 C.F.R. § 204.5(l)(3)(i)。该法第204(b)条允许仅在调查每个案件的事实以确保申请中所述事实(必然包括劳工证)真实之后才批准申请。该法第204(b)条,8 U.S.C. § 1154(b)。对于需要劳工证的申请,USCIS对事实的调查必须包括与DOL的协商。同上。因此,劳工证并非资格的结论性证据。相反,它是具备提交I-140表格资格的前提条件。USCIS负责审查I-140表格,劳工证通过法规和规章被纳入I-140表格。参见该法第203(b)(3)(C)条,8 U.S.C. § 1153(b)(3)(C);8 C.F.R. § 204.5(a)(2);8 C.F.R. § 103.2(b)(i)。USCIS仅在确定申请中所述事实(其中包含劳工证)真实且外国工人具备所寻求福利资格时,才被要求批准基于就业的移民签证申请。参见该法第204(b)条,8 U.S.C. § 1154(b)。
如前所述,我们将本案发回重审,以进一步审议受益人是否满足劳工证的学历和经验要求。由于我们并未维持审理主任此前关于这些问题的认定,审理主任还必须重新考虑受益人是否在劳工证中关于其学历和经验方面故意虚假陈述了任何重大事实。
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C. 申请人支付所提供工资的能力
为使受益人符合其请求的分类资格,申请人必须证明其有能力支付劳工证中所述的提供工资。如8 C.F.R. § 204.5(g)(2)规定:
申请人必须在优先日期确立之时证明该能力,并持续至受益人获得合法永久居留权。该能力的证据应采用年度报告、联邦纳税申报表或经审计财务报表的副本形式。……在适当情况下,申请人可提交或[USCIS]可要求提供额外证据,如损益表、银行账户记录或人事记录。
如上述法规所示,申请人必须证明其从申请书的优先日期10起持续有能力支付提供工资。在本案中,提供工资为每年41,662美元,优先日期为2013年4月8日。
在确定申请人支付提供工资的能力时,USCIS首先审查受益人在优先日期之后的期间是否受雇于申请人并由申请人支付工资。申请人提交书面证据证明其在相关时间段以等于或高于提供工资的薪金雇用受益人,并附有8 C.F.R. § 204.5(g)(2)所要求的一种证据形式,可作为申请人有能力支付提供工资的证明。
在本案中,记录未显示受益人在优先日期之前或之后的任何时间受雇于申请人。因此,申请人无法基于自2013年4月8日优先日期起向受益人支付的工资来证明其有能力支付每年41,662美元的提供工资。
如果申请人未能证明其从优先日期起已向受益人支付等于或高于提供工资的金额,USCIS将审查申请人联邦所得税申报表、年度报告或经审计财务报表上记录的净收入和净流动资产数字。如果净收入或净流动资产中的任一数字等于或超过提供工资,或在特定年度等于或超过提供工资与支付给受益人金额之间的差额,申请人通常将被视为有能力在该年度支付提供工资。
10 职业移民申请书的“优先日期”是基础劳工证申请向DOL提交的日期。见8 C.F.R. § 204.5(d)。
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申请人的初始证据包括其2013年联邦所得税申报表1120S表的副本,该表记录当年净收入为42,020美元11,净流动资产为31,020美元12。因此,申请人的净收入在2013年优先日期年度超过了提供工资。
在撤销决定中,审理主任认定申请人未能证明其在2013年之后“为多名受益人”持续有能力支付提供工资。审理主任提及“多名受益人”令人困惑,因为记录中没有多名受益人的证据,申请人、受益人或审理主任在这些程序过程中此前也未提及。因此,我们将撤回审理主任关于此问题的认定。由于我们已因其他问题发回重审,审理主任也应重新审视支付能力问题,解释撤销决定中提及多名受益人的内容,并考虑受益人可能提供的任何额外证据。
IV. 结论
基于上述理由,我们将本案发回审理主任重审,审理主任可按照8 C.F.R. § 205.2(b)和(c)以及Matter of Estime的要求发出新的NOIR。在申请人回应NOIR后,或回应期限届满后,审理主任应发出新决定。
命令:审理主任的决定被撤回。本案发回重审以进一步考虑,并作出符合上述分析的新决定。
11 如果S型公司(如申请人)仅从贸易或业务中获得收入,USCIS将其净收入(或亏损)视为1120S表第1页第21行“普通业务收入(亏损)”的数字。但是,如果存在来自贸易或业务以外来源的额外收入、抵免、扣除或其他调整的相关条目,则它们在1120S表的K表中报告,公司的净收入或亏损将在K表第18行(“收入/亏损调节”)中找到。 12 对于公司而言,净流动资产(或负债)是其流动资产(录入1120S表L表第1-6行)与其流动负债(录入1120S表L表第16-18行)之间的差额。