行政上诉办公室非先例裁决
美国公民及移民服务局
案件编号：40495586
日期：2025 年 12 月 3 日
对服务中心运营部裁决的上诉 表格 I-140，外籍工人移民申请（国家利益豁免）
申请人是一名软件工程师，寻求以持有高级学位的专业人士身份获得职业移民第二优先（EB-2）移民分类，并请求豁免该分类所附的工作邀请要求。见《移民与国籍法》（本法）第 203(b)(2) 条，8 U.S.C. § 1153(b)(2)。
服务中心运营部（SCOPS）拒绝了该申请，认定申请人符合持有高级学位的专业人士分类资格，但未能证明豁免所需的工作邀请、进而豁免劳工证将符合国家利益。现依据 8 C.F.R. § 103.3 该事项提交本办公室审理。
申请人负有以优势证据证明其资格的举证责任。Matter of Chawathe, 25 I&N Dec. 369, 375-76 (AAO 2010)。本办公室对本案问题重新审查。Matter of Christa's, Inc., 26 I&N Dec. 537, 537 n.2 (AAO 2015)。经重新审查，本办公室将驳回上诉。
I. 法律
为符合基础 EB-2 签证分类资格，申请人必须证明其是高级学位专业人士，或在科学、艺术或商业领域具有特殊能力的人士。本法第 203(b)(2)(A) 条。
如果申请人确立了基础 EB-2 分类资格，其随后必须证明其值得行使裁量权，豁免工作邀请要求，即符合「国家利益」。本法第 203(b)(2)(B)(i) 条。Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. 884, 889 (AAO 2016) 提供了审理国家利益豁免申请的框架。Dhanasar 指出，美国公民及移民服务局（USCIS）可以行使裁量权，在申请人证明以下事项时批准国家利益豁免：
拟议工作同时具有实质价值与国家重要性；
该个人有能力推进其拟议工作；以及
整体而言，豁免工作邀请要求将有利于美国。
同上。
II. 分析
本办公室同意 SCOPS 的意见，即申请人符合持有高级学位的专业人士资格。记录显示申请人拥有[已隐去]的计算机科学硕士学位。尚待确定的剩余问题是，申请人是否已证明豁免工作邀请要求、进而豁免劳工证将符合国家利益。
A. 拟议工作是否具有实质价值与国家重要性
经审查记录，本办公室认定，根据 Dhanasar 第一要素，申请人的工作不具有国家重要性。为评估拟议工作是否满足国家重要性要求，本办公室聚焦于该个人拟从事的具体工作，并考察记录其「潜在预期影响」的证据。同上。
上诉中，申请人主张 SCOPS 错误适用了 Dhanasar 的国家重要性标准，坚持要求该工作具有「多州或全国范围的影响」。此外，申请人主张 SCOPS 忽视了证明其工作「与旨在改善全国卫生信息技术的联邦和州医疗倡议及立法相一致」的证明性证据，以及「一致地将申请人的未来工作与国家重要成果相联系」的推荐信。
尽管本办公室同意申请人的观点，即根据 Dhanasar，「即使集中于某一地区的工作也可能具有更广泛的领域意义」，但本办公室不认为这是 SCOPS 的实质性错误。申请人从未主张其工作将限于某一地区。事实上，申请人一直主张其工作的影响将是全国性甚至全球性的。例如，申请人称其技术或创新「直接支持联邦政府在全国范围内实现医疗信息技术现代化和促进互操作性的努力」，且该工作「对网络安全和技术创新的关注将在全球范围内巩固美国在医疗技术领域的领导地位」。因此，SCOPS 适当地寻找了证明该工作全国性影响的证据，但认定记录未能充分支持申请人的主张。
申请人指出，其增强医疗技术方法的关键步骤包括：「根据项目范围、可扩展性、互操作性和合规需求选择适当的技术栈」；「进行影响分析、精确时间估算以及与外部系统的集成规划」；以及「监督用户验收测试（UAT）和质量保证（QA）流程以确保高质量成果」。申请人还称其创新贡献包括「标准集成、实时数据交换和网络安全重点」。然而，申请人在其职业计划中拟议的活动属于技术公司软件工程师的典型工作。虽然个别雇主或公司可能从其活动中受益，但申请人未提供充分细节或佐证证据，说明这一个别利益如何上升到国家重要性水平，或如何如 Dhanasar 所设想的那样对领域产生更广泛影响：「一项事业可能具有国家重要性，例如，因为它在某一特定领域具有国家甚至全球影响，例如某些改进的制造工艺或医学进步所带来的影响。」同上。
申请人提交了一封来自[已隐去]信息系统（IT）管理教授的专家意见信。该信讨论了申请人作为软件工程师的技能和能力，并称申请人从事了「跨多个行业的高影响力项目，包括州政府」，从而改善了患者门户和病历的可及性。然而，记录中的证据未能佐证申请人在其雇主指派的具体项目和客户之外，对软件创新有任何直接参与。尽管专家信称申请人「将继续研究和改进各种前沿技术」，这些技术有可能改善医疗行业的 IT 系统，但该信未详细说明这些「前沿技术」是什么，以及申请人打算如何将其推广至「许多医疗雇主」，使该工作的影响延伸至其将服务的公司之外。作为裁量事项，本办公室可以将申请人提交的意见陈述作为参考，但如果该意见与记录中的其他信息不一致或在任何方面存疑，本办公室将不予采纳或给予较低权重。Matter of Caron Int'l, Inc., 19 I&N Dec. 791, 795 (Comm'r 1988)。
本办公室还审查了申请人前同事的推荐信。推荐信作者赞扬申请人作为软件工程师的能力、成功处理过往项目的情况，以及使其成为职场宝贵财富的个人品质。虽然推荐信证明了对申请人及其工作的高度评价，但除了一般性表述外，如「他未来的贡献有望产生更广泛的影响」或他「将对美国作出宝贵贡献」，并未讨论其工作的预期影响。然而，此类主张未得到记录的充分支持。申请人必须以相关、具有证明力且可信的证据支持其主张。见 Matter of Chawathe, 25 I&N Dec. 第 376 页。
申请人提供了关于医疗技术面临的挑战、数据泄露和网络犯罪的高昂成本、软件开发人员的预期增长以及人工智能在医疗行业中的作用的各种文章和报告。申请人还主张，美国卫生与公众服务部的战略计划和倡议直接涉及申请人工作的重要性，因为其项目「实施的解决方案与联邦关于卫生信息技术互操作性、患者隐私和数据透明度的不断演变的要求相一致」。本办公室认可，基于这些文章，申请人的工作具有实质价值，但仅仅在重要领域工作不足以确立拟议工作的国家重要性。相反，本办公室考察具体工作，包括申请人声称已开发或将对领域作出贡献的任何创新技术和方法。然而，这些行业文章仅提供了该领域及其重要性的一般背景和信息，并未具体提及申请人的工作或将对广泛政府倡议产生影响的解决方案。
此外，申请人未在上诉中主张，且记录也未证明其工作具有雇用美国工人的重大潜力或在经济萧条地区具有其他重大积极经济影响。见 Dhanasar 第 890 页。因此，申请人未提供充分文件证明其预期影响达到 Dhanasar 第一要素所要求的国家重要性水平。
B. 申请人是否有能力推进拟议工作
经重新审查，本办公室认定申请人未充分证明其有能力推进拟议工作，因此撤销 SCOPS 关于第二要素的认定。
Dhanasar 框架的第一要素聚焦于拟议工作及其是否具有实质价值和国家重要性，而第二要素则将焦点转向申请人个人及其是否有能力推进该工作。为确定个人是否有能力推进拟议工作，本办公室考虑的因素包括但不限于：其教育、技能、知识以及在相关或类似工作中的成功记录；未来活动的模式或计划；实现拟议工作的任何进展；以及潜在客户、用户、投资者或其他相关实体或个人的兴趣。同上。
本办公室首先考虑关于申请人教育、技能和知识的因素。提交申请时，申请人拥有计算机科学硕士学位，并作为软件工程师工作了约五年。本办公室认为，与拟议工作相关且与推进关键和新兴技术的工作相关的 STEM 领域高级学位，是评估第二要素时与其他证据一并考虑的一项积极因素。参见 6 USCIS Policy Manual F.5(D)(4), https://www.uscis.gov/policy-manual。
然而，申请人未充分证明其在其领域内的成功记录。申请人在医疗技术方面的技能和知识仅限于其在[已隐去]作为软件工程师约两年的工作经验。本办公室还考虑了申请人提交的支持陈述，包括上述专家意见信和推荐信，但认定这些信件未充分解释申请人的工作如何在领域内得到应用，或除拥有良好的工作履历外构成成功记录。此外，申请人未主张其期刊论文获得高引用次数，或其同行评审服务的邀请与其在领域内的创新或解决方案直接相关。尽管申请人提供了其论文摘要和引用记录，但其 Google Scholar 资料显示，一篇文章自 2016 年发表以来获得两次引用，较新的文章未获得任何引用。此外，这些文章未讨论与其拟议工作相关的主题，如推进医疗技术、改善医疗基础设施或应对医疗行业的网络安全风险。
关于申请人的未来活动模式或计划以及实现拟议工作的任何进展，本办公室同样认定记录中的证据不足以证明申请人有能力推进该工作。在描述未来活动时，申请人表示其计划是「与多个医疗雇主合作」、「与行业内多元化团队合作」并建立「合作伙伴关系」。但与此同时，他表示「我将通过我当前的雇主开展我的拟议工作」，且「我计划追求的协作过程……最终可能使我必要时寻求新的机会」。尚不清楚他计划如何在为当前雇主工作的同时与多个医疗雇主建立合作伙伴关系，以及他正在考虑哪些其他新机会。
此外，记录未证明潜在客户、用户、投资者或其他相关实体或个人的兴趣。Dhanasar, 26 I&N Dec. 第 890 页。记录中包含他从招聘人员处收到的关于各技术公司或 IT 咨询公司软件工程师职位的消息打印件，但申请人未解释这些与他的拟议工作或他开发和改善医疗技术与基础设施的计划有何关联。
相比之下，在 Dhanasar 中，本办公室注意到申请人提交了来自学术界、政府和行业高级职位人士的专家信，这些信件描述了申请人的具体研究领域，并且申请人获得了对其发挥「重要」作用的研究项目的「持续」政府资助，具体而言，他发起或作为多个获资助拨款提案的主要联系人。同上，第 893 页。在此，申请人未显示该领域相关方具有类似程度的兴趣。
尽管申请人似乎是一位受过良好教育且技术娴熟的软件工程师，但记录未证明足够的进展、未来活动的模式或计划，或相关方对其工作的兴趣，以表明他有能力推进拟议工作，即如其声称的那样广泛影响国家的医疗技术。因此，本办公室认定申请人未满足 Dhanasar 的第二要素。
III. 结论
由于申请人未满足 Dhanasar 分析框架所要求的第一和第二要素，本办公室认定其未确立有资格或值得作为裁量事项获得国家利益豁免。由于上述驳回理由对上诉具有决定性，本办公室拒绝审理并在此保留申请人关于 Dhanasar 第三要素下资格的主张。见 INS v. Bagamasbad, 429 U.S. 24, 25 (1976)（per curiam）（裁定机构无需对最终裁决不必要的问题作出「纯粹咨询性认定」）。
裁定：
上诉驳回。
通知：本裁决构成该事项的最终决定。提交动议不会推迟裁决的效力。8 C.F.R. § 103.5(a)(1)(iv)。非法居留或 otherwise 不可入境或可被驱逐的外国人，可能因签发 I-862 表格（出庭通知）而根据本法第 240 条面临遣返程序。该程序可能导致其被驱逐出美国，并可能使其未来无法获得签证或其他移民福利。
