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美国公民及移民服务局 行政上诉办公室 非先例决定
案号：40340117 日期：2025年12月3日
对服务中心运营处（SCOPS）决定的上诉
表格 I-140，外籍工人移民申请（国家利益豁免）
申请人是一名卡车司机和企业家，寻求以特殊能力个人的身份获得基于就业的第二优先（EB-2）移民分类，并寻求豁免该分类所附的工作邀请要求。参见《移民与国籍法》（该法）第203(b)(2)条，8 U.S.C. § 1153(b)(2)。
SCOPS 否决了该申请，认定记录未能证明豁免所需的工作邀请、从而豁免劳工证将符合国家利益。现根据 8 C.F.R. § 103.3 该事项提交本办公室审理。
申请人负有举证责任，须以优势证据证明其资格。Matter of Chawathe, 25 I&N Dec. 369, 375-76 (AAO 2010)。本办公室对本案问题进行重新审查。Matter of Christa's, Inc., 26 I&N Dec. 537, 537 n.2 (AAO 2015)。经重新审查，本办公室将驳回上诉。
一、法律
为符合所依据的 EB-2 签证分类资格，申请人必须证明其是在科学、艺术或商业领域具有特殊能力的高级学位专业人士或个人。该法第203(b)(2)(A)条。
高级学位是指任何高于学士学位的美国学术或专业学位或外国同等学位。8 C.F.R. § 204.5(k)(2)。美国学士学位或外国同等学位加上该专业五年逐步提升的经验，等同于硕士学位。同上。如果该专业通常要求博士学位，则外籍人士必须拥有美国博士学位或外国同等学位。同上。
专业被定义为该法第101(a)(32)条所列职业之一，以及任何以美国学士学位或其外国同等学位为进入该职业最低要求的职业。1 8 C.F.R. § 204.5(k)(2)。
1 专业应包括但不限于建筑师、工程师、律师、医生、外科医生，以及小学或中学、学院、学术机构或神学院的教师。该法第101(a)(32)条。
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特殊能力是指显著高于科学、艺术或商业领域通常所遇的专业水平。8 C.F.R. § 204.5(k)(2)。申请人必须首先提交满足六类证据中至少三类的文件。8 C.F.R. § 204.5(k)(3)(ii)(A)-(F)。2 然而，满足至少三项标准本身并不确立该分类的资格。参见 generally 6 USCIS Policy Manual F.5(B)(2), https://www.uscis.gov/policy-manual。如果申请人满足该要求，本办公室随后将进行最终实质审查，以决定证据整体是否表明其被认可具有所需专业水平，并将实质性惠及美国国家经济、文化或教育利益或福利。该法第203(b)(2)(A)条。
如果申请人确立所依据的 EB-2 分类资格，其随后必须证明其值得对工作邀请要求行使自由裁量豁免，即“符合国家利益”。该法第203(b)(2)(B)(i)条。Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. 884, 889 (AAO 2016) 提供了审理国家利益豁免申请的分析框架。Dhanasar 指出，美国公民及移民服务局（USCIS）可作为自由裁量事项，3 在申请人证明以下内容时授予国家利益豁免：
- 拟议事业兼具实质性价值和国家级重要性；
- 该个人处于有利地位以推进其拟议事业；以及
- 权衡之下，豁免工作邀请要求将惠及美国。
同上。
二、分析
申请人是一名卡车司机，拟通过其公司 I I 提供运输和物流服务。SCOPS 否决了该申请，认定申请人未能证明对所需工作邀请、从而对劳工证的自由裁量豁免将符合国家利益。
A. EB-2 分类
关于所依据的 EB-2 分类，申请人不主张作为持有高级学位的专业人士成员获得分类资格。相反，其主张作为在科学、艺术或商业领域具有特殊能力的个人获得资格。SCOPS 认定申请人满足六项标准中的三项，且未进行最终实质审查即认定申请人作为具有特殊能力的个人符合所依据分类的资格。然而，满足三项标准本身并不确立该分类的资格。参见 generally 6 USCIS Policy Manual F.5(B)(2), https://www.uscis.gov/policy-manual。如果申请人满足该要求，本办公室随后将进行最终实质审查，以决定证据整体是否表明其被认可具有所需专业水平
2 如果此类证据不适用于该个人的职业，申请人可提交可比证据以确立其资格。8 C.F.R. § 204.5(k)(3)(iii)。 3 参见 Flores v. Garland, 72 F.4th 85, 88 (5th Cir. 2023)（与第三、第九、第十一和哥伦比亚特区巡回上诉法院一致，认定 USCIS 授予或拒绝国家利益豁免的决定本质上属于自由裁量）。
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并将实质性惠及美国国家经济、文化或教育利益或福利。该法第203(b)(2)(A)条。
因此，本办公室撤回 SCOPS 关于申请人作为具有特殊能力的个人资格的有利认定。然而，由于根据 Dhanasar 分析框架解决申请人是否有资格获得工作邀请要求、从而劳工证豁免的问题对本次上诉具有决定性，本办公室将保留对申请人所请求 EB-2 类别资格的审议。参见 INS v. Bagamasbad, 429 U.S. 24, 25 (1976)（指出机构无需对其最终决定不必要的问题作出“纯粹咨询性认定”）；另参见 Matter of L-A-C-, 26 I&N Dec. 516, 526 n.7 (BIA 2015)（在驱逐程序中，若申请人在其他方面不符合救济资格，则拒绝在上诉中处理替代问题）。
B. 拟议事业的实质性价值和国家级重要性
第一项要件，实质性价值和国家级重要性，聚焦于该个人拟从事的具体事业。Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. at 889。事业的价值可在商业、创业、科学、技术、文化、健康或教育等一系列领域中得到证明。同上。在确定拟议事业是否具有国家级重要性时，本办公室考虑其潜在预期影响。同上。
SCOPS 认定申请人的拟议事业具有实质性价值。然而，SCOPS 认定申请人未能证明拟议事业具有国家级重要性、其处于有利地位以推进该事业，以及权衡之下豁免工作邀请要求将惠及美国。在上诉中，申请人主张 SCOPS 的决定存在事实、法律和政策错误，且 SCOPS 对提交的证据进行了错误描述和忽视。申请人进一步主张其证据“直接证明”其事业的国家级重要性。记录包含学历证书、简历、公司文件、纳税申报表、商业计划书、推荐信和专家意见书。尽管本办公室未逐一讨论每项证据，但已审查并考虑了每一项。
申请人称其公司是“一家位于威斯康星州的知名卡车运输公司，专门在美国境内不同距离和路线上运输货物和货运。”他指出，公司将使用配备尖端技术的卡车，以确保州际运输期间的高效跟踪、通信和安全。申请人还解释，该业务将提供广泛服务，包括长途和短途货运运输及快递配送，且公司将实施数字营销策略，包括投资在线营销活动和建立社交媒体存在。
申请人称其将通过利用公司的竞争优势并扩大运营，为美国物流和运输服务的进步作出贡献。在确定拟议事业是否具有国家级重要性时，本办公室考虑其潜在预期影响。相关问题不是该个人将工作的领域、行业或职业的重要性；相反，本办公室聚焦于“外籍人士拟从事的具体事业”。参见 Dhanasar, 26 I&N Dec. at 889。在 Dhanasar 中，本办公室进一步指出，“我们寻找拟议事业的更广泛影响”，且“[一]项事业可能具有国家级
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重要性，例如，因为它在某一特定领域内具有全国甚至全球影响。”同上。我们还指出，“一项有显著潜力雇用美国工人或具有其他重大积极经济影响的事业，例如特别是在经济萧条地区，很可能被理解为具有国家重要性。”同上，第890页。在此，申请人主张他将通过其公司及提供卡车运输服务为卡车运输业的增长作出贡献。然而，申请人未能证明其拟议事业在其领域内具有更广泛的影响，或对美国具有达到国家重要性程度的重大积极经济影响。
尽管我们认可申请人拟议事业的重大价值，但记录并未证明申请人拟议事业的影响将具有国家重要性。同样，尽管我们认可申请人在其初始申请中以及在对SCOPS补充证据请求的答复中所作的主张，但申请人未在上诉中提供额外见解以证明其拟议事业的国家重要性。
例如，申请人主张其企业将创造“有意义的就业机会”并为所在社区“注入活力”。他通过其商业计划表示，第一年他将共雇用九名全职员工，包括他本人担任首席执行官，到第五年末该数字将增至29名全职员工。他进一步预测，公司第一年将产生92,457美元的净利润，到第五年将达182,077美元。然而，申请人未提供这些预测依据的充分细节，也未充分解释这些人员配置目标和收入预测将如何实现。申请人必须以相关、有证明力且可信的证据支持其主张。见Matter of Chawathe，25 I&N Dec.第376页。在没有关于可直接归因于其未来工作的预计美国经济影响或就业创造的充分证据的情况下，记录未显示申请人事业所产生的区域或国家经济利益将达到Dhanasar所设想的“重大积极经济影响”水平。见Dhanasar，26 I&N Dec.第890页。
申请人称自己是卡车运输业的“经验丰富的专业人士”，愿意与他人分享知识，并在“带领其团队走向成功专业人士”方面发挥关键作用。他进一步强调其“对物流和商业管理的深刻理解”，并声称其“经验和知识将通过提供高质量和安全的运输服务、促进行业增长并为美国经济带来利益而产生积极的全国影响”。第一项要件关注的是拟议事业本身，而非申请人。同上。申请人必须证明其具体事业在Dhanasar第一项要件下具有国家重要性。此外，尽管个人的经验、资格、贡献和成就具有实质意义，但它们在Dhanasar第一项要件的语境下是不适当的。申请人的专业经验通常与Dhanasar第二项要件相关——即个人是否处于有利地位以推进拟议事业——但它们通常与Dhanasar第一项要件无关——即某一具体的、预期的拟议事业是否同时具有重大价值和国家重要性。见同上，第888-91页。
申请人称其事业与拜登政府《临时国家安全战略指导》所确定的 national interests“完全一致”。如前所述，在确定国家重要性时，相关问题不是行业或
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个人将从事的职业的重要性。相反，我们关注的是“外国人拟从事的具体事业”。同上，第889页。在Dhanasar中，我们认定申请人的教学活动未达到具有国家重要性的水平，因为它们不会对其领域产生更广泛的影响。同上，第893页。在此，申请人未证明其事业具有超出其客户及其选择合作的公司之外的影响，从而以广泛规模影响美国经济并达到国家重要性水平。此外，与一般国家目标保持一致本身并不必然证明申请人的事业达到国家重要性水平。在本案中，记录未包含充分的佐证证据，以表明申请人的具体拟议事业在其领域内具有更广泛的影响、对美国社会福利有增进，或对美国具有达到国家重要性程度的重大积极经济影响。
尽管申请人称其事业将通过支持国际贸易、解决卡车运输短缺问题以及惠及经济萧条地区来为美国经济作出贡献，但证据不足以支持这一结论。虽然其事业可能对其员工和客户产生直接影响，但未证明这些利益将如何扩展至更广泛的卡车运输和交通运输业，或产生广泛到足以影响美国经济的影响。
C. Dhanasar其余要件
由于记录中的文件未证明拟议事业具有Dhanasar先例决定第一项要件所要求的国家重要性，申请人未证明其符合国家利益豁免的资格。由于该问题对申请人的上诉具有决定性，我们拒绝审理并在此保留关于其在Dhanasar所述第二项和第三项要件下资格的上诉论点。见INS v. Bagamasbad，429 U.S. 24, 25 (1976)（“法院和机构无需对作出决定对结果并非必要的问题作出认定”）；另见Matter of L-A-C-，26 I&N Dec. 516, 526 n.7 (BIA 2015)（在申请人本不符合资格的情况下拒绝在上诉中审理替代性问题）。
III. 结论
申请人未证明其拟议事业的国家重要性，且不符合Dhanasar分析框架的第一项要件。因此，申请人未证明其有资格或作为自由裁量事项值得以国家利益为由豁免工作邀请和劳工证要求。
裁定：上诉被驳回。
通知：本决定构成本事项的最终决定。提交动议不会推迟决定的效力。8 C.F.R. § 103.5(a)(1)(iv)。非法居留或 otherwise 不可入境或可被驱逐的外国人，可能因签发I-862表出庭通知而根据该法第240条面临驱逐程序的启动。该等程序可能导致其被驱逐出美国，并可能使其未来无法获得签证或其他移民利益。
