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商业飞行员 · NIW 国家利益豁免：上诉驳回（2024年12月4日）

类别 NIW · 领域 商业 · 结果 上诉驳回 · 讨论的标准 国家利益豁免第一要素：拟议事业的国家重要性、举证标准主张、EB-2特殊能力分类资格、国家利益豁免第二、第三要素
不成立 国家利益豁免第一要素：拟议事业的国家重要性、举证标准主张

AI 翻译，非官方，以原文为准。译文由模型按原文段落生成，法规引用与判例名保留英文；USCIS 隐去的姓名与机构以「[已隐去]」表示。

本次裁决与影响

行政上诉办公室经重新审查驳回上诉。本次实际解决的是国家利益豁免第一要素（拟议事业的国家重要性）未满足，并据此认定申请人不符合国家利益豁免资格；EB-2特殊能力分类资格以及Dhanasar第二、第三要素均被明确保留，未作认定。

核对原文依据
As the Petitioner has not met the requisite first prong of the Dhanasar analytical framework, he has not established he is eligible for or otherwise merits a national interest waiver as a matter of discretion.
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ORDER: The appeal is dismissed.
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案件背景

申请人是一名商业飞行员，在航空领域以特殊能力申请EB-2移民分类，并请求豁免职位邀请要求（即国家利益豁免）；其拟从事的工作是继续在航空领域运用专业知识和技能，填补美国飞行员职位空缺，并向公司、培训中心和飞行学校提供培训专长。

核对原文依据
The Petitioner, a commercial pilot in the field of aviation, seeks employment-based second preference (EB-2) immigrant classification as an individual of exceptional ability, as well as a national interest waiver of the job offer requirement attached to this classification.
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His proposed endeavor, as described in his professional plan, is "to continue using [his] expertise and knowledge working in the aviation field ... where [he] can help fill the many available Pilot positions" in the United States.
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审理经过

  1. 初次决定

    德克萨斯服务中心主任拒绝原申请，认定记录未证明申请人符合特殊能力EB-2分类资格，也未证明豁免职位邀请及劳工证符合国家利益；主任同时认定拟议事业具有实质价值，但未认定其国家重要性、申请人已妥善定位以推进事业以及豁免有利于美国。

    核对原文依据
    The Director of the Texas Service Center denied the petition, concluding that the record did not the record did not establish the Petitioner's qualification as an individual of exceptional ability and did not establish that a waiver of the required job offer, and thus of the labor certification, would be in the national interest.
    查看英文原件 · 第 1 页
    The Director further determined that, while the Petitioner had established the substantial merit of his proposed endeavor, he had not established its national importance, that he was well positioned to advance the proposed endeavor, and that it would be beneficial to the United States to waive the requirement of a job offer, and thus of a labor certification.
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  2. 补件

    申请人在回应主任的补件要求时提交了更新后的职业计划和陈述，重申打算在美国担任飞行员，并表示作为飞行教员可通过提供培训专长帮助缓解行业短缺。

    核对原文依据
    In an updated professional plan and statement submitted with his response to the Director's request for evidence (RFE), the Petitioner restated his intent to work as a pilot in the United States and indicated that"[a ]s a flying instrnctor, [he] can also help alleviate the industry shortage by offering [his] training expertise."
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  3. 上诉

    申请人对德克萨斯服务中心决定提出上诉；行政上诉办公室依8 C.F.R. § 103.3受理，进行重新审查后驳回上诉。

    核对原文依据
    The matter is now before us on appeal pursuant to 8 C.F.R. § 103.3.
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    Upon de novo review, we will dismiss the appeal.
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逐项证据分析

按争议点查看申请主张、原审意见、具体证据与 AAO 理由。点击每项标题可展开或收起。

国家利益豁免第一要素：拟议事业的国家重要性 本项未获认可

本案适用标准

Dhanasar框架第一要素要求拟议事业具有实质价值和国家重要性；审查聚焦申请人拟具体从事的事业，考虑其潜在未来影响及更广泛影响，而非行业或职业本身的重要性。Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. 884, 889-90 (AAO 2016)。

申请人主张

申请人主张其作为商业飞行员及飞行教员的事业具有国家重要性，理由包括：航空业对全球商业、贸易和旅游至关重要；其担任机长将带动机组人员就业；其高薪将产生可观所得税收入；其就业和培训可缓解美国飞行员短缺；其事业与联邦交通和经济政策一致，增强美国航空劳动力并促进经济稳定。

原审意见

原审认定拟议事业具有实质价值，但未认定其国家重要性。

更新后的职业计划和陈述（补件回应中提交）

证明目的
说明申请人拟继续在美国担任飞行员，并作为飞行教员提供培训以缓解行业短缺。
AAO 如何评价
AAO将其作为拟议事业的描述予以考虑，但认为该计划本身未证明具体事业具有国家重要性。
缺失、矛盾与适用限制
未显示该具体事业将产生超出个人就业范围的广泛影响或可量化的全国性效果。
核对原文依据
In an updated professional plan and statement submitted with his response to the Director's request for evidence (RFE), the Petitioner restated his intent to work as a pilot in the United States
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关于航空业经济影响及旅游、贸易重要性的论述和简要讨论

证明目的
证明航空业作为全球运输网络对国际贸易和旅游至关重要，从而其事业具有国家重要性。
AAO 如何评价
AAO认为这些论述针对行业整体重要性，未证明申请人具体事业的经济影响达到Dhanasar所称“重大积极经济影响”水平。
缺失、矛盾与适用限制
缺少证据表明其事业对区域或全国经济产生达到该门槛的具体效果。
核对原文依据
However, the Petitioner has not presented evidence indicating that the benefits to the regional or national economy resulting from
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his undertaking would reach the level of "substantial positive economic effects" contemplated by Dhanasar.
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关于机长职位带动机组就业及高薪产生所得税收入的主张

证明目的
证明其就业将创造美国工人就业并带来显著税收收入。
AAO 如何评价
AAO认为申请人未提供充分证据证明该事业通过就业水平或商业活动为美国带来重大经济利益。
缺失、矛盾与适用限制
未提供就业数量、经济乘数或税收影响的具体证据。
核对原文依据
In addition, although the Petitioner asserts that his endeavor stands to generate jobs for U.S. workers, he has not offered sufficient evidence that this endeavor offers the United States a substantial economic benefit through employment levels or business activity.
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记录中关于美国航空公司飞行员短缺及飞行教员和外国飞行员作用的文章和行业报告

证明目的
证明其作为飞行员和飞行教员的事业可缓解全国飞行员短缺，因而具有国家重要性。
AAO 如何评价
AAO承认记录中有此类文章和报告，但不认为申请人已证明其具体事业能显著减少所称全国性短缺；并指出合格工人短缺由劳工部通过劳工证程序直接处理。
缺失、矛盾与适用限制
未建立其个人就业和培训与全国短缺显著减少之间的具体联系或规模。
核对原文依据
Numerous articles and industry reports in the record also discuss the shortage of airline pilots in the United States and the roles that flight instructors and foreign pilots play in addressing this shortage.
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The Petitioner has not established that his proposed endeavor stands to significantly reduce the claimed national shortage.
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关于事业与联邦交通和经济政策一致、支持航空安全和运营效率的主张

证明目的
证明其事业符合国家政策目标，因而具有国家重要性。
AAO 如何评价
AAO指出申请人未指明具体的联邦交通和经济政策或倡议；即使行业属于国家倡议对象，也不足以单独证明具体事业的国家重要性。
缺失、矛盾与适用限制
未识别具体政策或倡议，也未说明其事业如何具体推进这些政策。
核对原文依据
The Petitioner does not identify these federal transportation and economic policies or initiatives.
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Even so, employment in an industry or sector that is the subject of national initiatives is not sufficient, in and of itself, to establish the national importance of a specific endeavor.
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AAO 认定与理由

AAO逐一审查申请人关于经济影响、就业创造、缓解飞行员短缺及符合联邦政策的主张，认为记录未显示其具体事业能达到Dhanasar所称“重大积极经济影响”的程度，也未证明能显著减少所称全国性短缺；行业重要性或属于国家政策关注领域本身不足以证明具体事业的国家重要性。因此第一要素未满足，国家利益豁免资格不成立。

核对原文依据
In determining whether the proposed endeavor has national importance, we consider its potential prospective impact.
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In determining national importance, the relevant question is not the importance of the industry or profession in which the individual will work; instead, we focus on the "the specific endeavor that the foreign national proposes to undertake."
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Because the documentation in the record does not establish the national importance of his proposed endeavor as required by the first prong of the Dhanasar precedent decision, the Petitioner has not demonstrated eligibility for a national interest waiver.
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举证标准主张 本项未获认可

本案适用标准

除法律另有规定外，移民福利申请的举证标准为优势证据。Matter of Chawathe, 25 I&N Dec. 369, 375-76 (AAO 2010)。

申请人主张

申请人主张主任未适用正确的举证标准，而施加了更严格的标准并错误适用法律。

原审意见

原审意见未在本决定中单独记载对该主张的回应。

申请人的上诉主张

证明目的
主张原审适用了高于优势证据的标准。
AAO 如何评价
AAO认为该主张缺乏具体指向，未识别原审适用其他标准的任何具体情形。
缺失、矛盾与适用限制
未指出原审决定中具体适用错误标准的段落或认定。
核对原文依据
he does not further explain or identify any specific instance in which the Director applied a standard of proof other than the preponderance of evidence in denying the petition.
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AAO 认定与理由

AAO确认国家利益豁免申请适用优势证据标准，但指出申请人未进一步解释或指出主任在拒绝申请时具体在何处适用了优势证据以外的标准，因此该主张不成立。

核对原文依据
As an initial matter, the Petitioner asserts that the Director "did not apply the proper standard of proof in this case, instead imposing a stricter standard, and erroneously applied the law, to the detriment of the [Petitioner]."
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he does not further explain or identify any specific instance in which the Director applied a standard of proof other than the preponderance of evidence in denying the petition.
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EB-2特殊能力分类资格 保留／未作认定

本案适用标准

特殊能力指在科学、艺术或商业领域显著高于通常水平的专业程度；申请人须先提交满足六类证据中至少三类的文件，满足三类本身不确立资格，还需进行最终实质审查。8 C.F.R. § 204.5(k)(2)、(k)(3)(ii)(A)-(F)；移民国籍法第203(b)(2)(A)条。

申请人主张

申请人主张其已提交充分证据证明符合特殊能力EB-2分类资格。

原审意见

原审认定记录未证明申请人符合特殊能力资格。

AAO 认定与理由

AAO以国家利益豁免第一要素未满足为 dispositive 理由驳回上诉，明确保留并未审理申请人关于EB-2特殊能力分类资格的剩余主张，因此本次未对该资格作出认定。

核对原文依据
Because the identified reason for dismissal is dispositive of the Petitioner's appeal, we decline to reach and hereby reserve remaining arguments concerning his eligibility for the underlying EB-2 classification as an individual of exceptional ability.
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国家利益豁免第二、第三要素 保留／未作认定

本案适用标准

Dhanasar框架第二要素要求申请人已妥善定位以推进拟议事业；第三要素要求综合权衡豁免职位邀请要求有利于美国。Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. 884 (AAO 2016)。

申请人主张

申请人主张其符合国家利益豁免的全部要素。

原审意见

原审认定申请人未证明其已妥善定位以推进拟议事业，也未证明豁免职位邀请要求有利于美国。

AAO 认定与理由

AAO因第一要素未满足已足以驳回上诉，明确保留并未审理第二、第三要素的剩余主张，本次未对这两项要素作出认定。

核对原文依据
Because the identified reasons for dismissal are dispositive of the Petitioner's appeal, we further decline to reach and hereby reserve remaining arguments concerning his eligibility under the second and third prongs of the Dhanasar framework.
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阅读提示与适用边界

以下为基于本案的材料核对提示，不是 AAO 对其他案件的裁定。

  • 阅读提示：本案仅就Dhanasar第一要素作出认定，EB-2特殊能力分类资格及第二、第三要素被保留而未审理，不能将本次驳回理解为对这些事项的否定认定。
    核对原文依据
    we decline to reach and hereby reserve remaining arguments concerning his eligibility for the underlying EB-2 classification as an individual of exceptional ability.
    查看英文原件 · 第 3 页
    we further decline to reach and hereby reserve remaining arguments concerning his eligibility under the second and third prongs of the Dhanasar framework.
    查看英文原件 · 第 4 页
  • 阅读提示：核对国家重要性证据时，应区分行业整体重要性论述与申请人具体事业的前瞻性影响；AAO要求的是后者，且需有证据显示达到“重大积极经济影响”或显著减少全国短缺等程度。
    核对原文依据
    In determining national importance, the relevant question is not the importance of the industry or profession in which the individual will work; instead, we focus on the "the specific endeavor that the foreign national proposes to undertake."
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    his undertaking would reach the level of "substantial positive economic effects" contemplated by Dhanasar.
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  • 阅读提示：关于飞行员短缺的文章和行业报告在记录中被AAO承认存在，但AAO认为其未建立申请人具体事业与全国短缺显著减少之间的联系；同时AAO指出劳工证程序是处理合格工人短缺的直接机制。
    核对原文依据
    The Petitioner has not established that his proposed endeavor stands to significantly reduce the claimed national shortage.
    查看英文原件 · 第 4 页
    Moreover, shortages of qualified workers are directly addressed by the U.S. Department of Labor through the labor certification process.
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中文全文

原文第 1 页

美国公民及移民服务局 行政上诉办公室 非先例决定

案号：34875431 日期：2024年12月4日

对德克萨斯服务中心决定的上诉

表格 I-140，外籍工人移民申请（国家利益豁免）

申请人是一名航空领域的商业飞行员，寻求以特殊能力个人的身份获得基于就业的第二优先（EB-2）移民分类，并寻求豁免与该分类相关的职位offer要求。参见《移民与国籍法》（本法）第203(b)(2)条，8 U.S.C. § 1153(b)(2)。

德克萨斯服务中心审理主任否决了该申请，认定记录未能确立申请人作为特殊能力个人的资格，也未能确立豁免所需职位offer（因而豁免劳工证）将符合国家利益。此事现依据8 C.F.R. § 103.3提交本办公室进行上诉审查。

申请人负有举证责任，须以优势证据证明其资格。Matter of Chawathe, 25 I&N Dec. 369, 375-76 (AAO 2010)。本办公室对此事项中的问题进行重新审查（de novo）。Matter of Christo's, Inc., 26 I&N Dec. 537, 537 n.2 (AAO 2015)。经重新审查，本办公室将驳回上诉。

一、法律

为符合基础EB-2签证分类的资格，申请人必须确立其在科学、艺术或商业领域属于高等学位专业人士或特殊能力个人。本法第203(b)(2)(A)条。特殊能力是指显著高于科学、艺术或商业领域通常所遇的专业知识程度。8 C.F.R. § 204.5(k)(2)。申请人必须首先提交满足六类证据中至少三类的文件。8 C.F.R. § 204.5(k)(3)(ii)(A)-(F)。1 然而，满足至少三项标准本身并不确立该分类的资格。2 若申请人满足上述标准，本办公室随后将进行最终实质审查，以判定证据整体是否表明其被认可具有所需专业知识程度，并将实质性惠及美国国家经济、文化或教育利益或福祉。本法第203(b)(2)(A)条。

1 若此类证据不适用于该个人的职业，申请人可提交可比证据以确立其资格。8 C.F.R. § 204.5(k)(3)(iii)。 2 USCIS此前已确认该两部分审理方法在特殊能力个人情形中的适用性。6 USCIS Policy Manual F.5(B)(2)，https://www.uscis.gov/policy-manual/volume-6-part-f-chapter-5。

原文第 2 页

若申请人确立基础EB-2分类的资格，其随后必须证明其值得对职位offer要求给予“符合国家利益”的酌情豁免。本法第203(b)(2)(B)(i)条。虽然法规和相关条例均未定义“国家利益”一词，Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. 884, 889 (AAO 2016)提供了审理国家利益豁免申请的框架。Dhanasar指出，美国公民及移民服务局（USCIS）可作为酌情事项3授予国家利益豁免，若申请人证明：

  • 拟议事业兼具实质价值和国家重要性；
  • 该个人处于有利地位推进其拟议事业；且
  • 权衡之下，豁免职位offer要求将惠及美国。

同上。 二、分析

申请人是一名商业飞行员，寻求以特殊能力个人的身份获得EB-2移民分类，并寻求豁免与该EB-2分类相关的职位offer要求的国家利益豁免。如其职业计划所述，其拟议事业是“继续运用[其]专业知识和技能在航空领域工作……在那里[他]可以帮助填补美国众多可用的飞行员职位”。在该计划中，申请人解释其还可向“美国市场内的公司、培训中心和飞行学校提供[其]培训专长”。在随其对审理主任补件通知（RFE）的回复提交的更新职业计划和陈述中，申请人重申其在美国担任飞行员的意图，并表示“作为飞行教员，[他]还可以通过提供[其]培训专长帮助缓解行业短缺”。

在否决基础申请时，审理主任认定申请人未确立其作为特殊能力个人获得基础EB-2分类的资格。审理主任进一步认定，虽然申请人已确立其拟议事业的实质价值，但其未确立该事业的国家重要性、其处于有利地位推进拟议事业，以及豁免职位offer要求（因而豁免劳工证）将惠及美国。

首先，申请人主张审理主任“在本案中未适用适当的举证标准，而是施加了更严格的标准，并错误适用法律，损害了[申请人]的利益”。除法律另有规定不同标准外，“优势证据”是管辖移民福利申请的举证标准。参见Matter of Chawathe, 25 I&N Dec. at 375；另参见Matter of Martinez, 21 I&N Dec. 1035, 1036 (BIA 1997)；Matter of Soo Hoo, 11 I&N Dec. 151, 152 (BIA 1965)。因此，“优势证据”是管辖国家利益豁免申请的举证标准。参见1 USCIS Policy Manual E.4(B)，https://www.uscis.gov/policy-manual。虽然申请人主张其已提供证据

3 参见Flores v. Garland, 72 F.4th 85, 88 (5th Cir. 2023)（与第九、第十一和哥伦比亚特区巡回法院（以及第三巡回法院在一份未公布裁决中）一致认为，USCIS授予或否决国家利益豁免的决定本质上属于酌情性质）。

原文第 3 页

足以证明其符合EB-2分类和国家利益豁免的资格，但其未进一步解释或指出审理主任在否决申请时适用了优势证据以外举证标准的任何具体情形。

申请人进一步质疑审理主任关于其未确立作为特殊能力个人获得基础EB-2分类资格的认定。经对记录整体进行重新审查，申请人未以优势证据证明拟议事业在Dhanasar第一项要件下兼具实质价值和国家重要性。4 由于记录中的文件未确立其拟议事业具备Dhanasar先例决定第一项要件所要求的国家重要性，申请人未证明其符合国家利益豁免的资格。由于所认定的驳回理由对申请人的上诉具有决定性，本办公室拒绝审理并在此保留有关其作为特殊能力个人获得基础EB-2分类资格的其他论点。参见INS v. Bagamasbad, 429 U.S. 24, 25 (1976)（指出“法院和机构无需对结果所不必需的问题作出认定”）；另参见Matter of L-A-C-, 26 I&N Dec. 516, 526 n.7 (BIA 2015)（在申请人本不符合资格的情况下，拒绝在上诉中审理替代性问题）。

Dhanasar分析框架的第一项要件——实质价值和国家重要性——聚焦于该个人拟从事的具体事业。事业的价值可在商业、创业、科学、技术、文化、健康或教育等一系列领域中得到证明。在判定拟议事业是否具有国家重要性时，本办公室考虑其潜在预期影响。在判定拟议事业是否具有国家重要性时，本办公室考虑其潜在预期影响。参见Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. at 889。在Dhanasar中，本办公室进一步指出，“我们寻找”拟议事业的“更广泛影响”，且“[一]项事业可能具有国家重要性，例如，因为其在某一特定领域具有国家甚至全球影响”。同上。本办公室在Dhanasar中认定，申请人的教学活动未达到具有国家重要性的程度，因为其不会更广泛地影响其领域。同上，第893页。本办公室还指出，“[一]项事业若具有雇用美国工人的显著潜力，或具有其他实质性积极经济影响，例如特别是在经济萧条地区，则很可能被理解为具有国家重要性”。同上，第890页。

申请人主张，其拟议事业的经济影响证明了其国家重要性，并且该事业“涉及旅游、商业、创造就业和飞行员教育等关键领域”。为支持这一主张，申请人论述了航空业作为“快速全球运输网络……通过促进国际贸易和旅游，使其对全球商业至关重要”的重要性，并简要论述了旅游和旅行行业的经济影响。申请人还声称，“作为机长，他将担任飞机机组的负责人，多个工作岗位直接依赖于他。”因此，申请人主张其就业将需要雇用更多机组人员。他进一步声称，作为商业飞行员，他将获得商业航空领域最高薪酬之一，而这一高薪将为美国带来可观的所得税收入。然而，申请人未提交证据表明其事业对区域或国家经济产生的利益将达到Dhanasar案所设想的“实质性积极经济影响”水平。

4 尽管我们未逐项讨论每一份证据，但我们已审查并考虑了全部案卷。

原文第 4 页

Dhanasar, 26 I&N Dec. at 890。此外，尽管申请人声称其事业将为美国工人创造就业，但他未提供充分证据表明该事业通过就业水平或商业活动为美国带来实质性经济利益。

申请人在上诉中主张，其拟议事业的国家重要性体现在：通过其作为飞行员的就业以及其拟议事业“涉及培训经验丰富的飞行员和进入航空领域的新人”，将缓解美国飞行员短缺问题。案卷中的大量文章和行业报告也讨论了美国航空公司飞行员短缺问题，以及飞行教员和外国飞行员在解决这一短缺中所发挥的作用。然而，申请人关于其拟议事业因有可能解决该领域劳动力短缺而具有国家重要性的主张，未能说服我们。申请人未证明其拟议事业将显著缓解其所称的国家短缺。此外，合格劳动力短缺问题由美国劳工部通过劳工证程序直接处理。

最后，申请人在上诉中主张，该拟议事业具有国家重要性，因为它“通过增强美国航空劳动力，与联邦交通和经济政策相一致”，并“通过改善航空旅行服务促进经济稳定”。他主张，该事业通过培训新飞行员和提升经验丰富飞行员的技能，“直接支持旨在维护航空安全和运营效率的政府举措”。申请人未指明这些联邦交通和经济政策或举措。即便如此，在作为国家举措对象的行业或部门中就业，其本身并不足以确立某一具体事业的国家重要性。在确定国家重要性时，相关问题不是个人将从事的行业或职业的重要性；相反，我们关注的是“外国国民拟从事的具体事业”。Id. at 889。

由于案卷中的文件未能确立其拟议事业的国家重要性，而这是Dhanasar先例决定第一项要件所要求的，申请人未能证明其符合国家利益豁免的资格。由于上述驳回理由对申请人的上诉具有决定性，我们进一步拒绝审理并在此保留关于其在Dhanasar框架第二项和第三项要件下资格的其他论点。See INS v. Bagamasbad, 429 U.S. at 25（指出“法院和机构无需对不影响其所得结论的问题作出认定”）；see also Matter of L-A-C-, 26 I&N Dec. at 526 n.7（在申请人本不符合资格的情况下，拒绝在上诉中审理替代性问题）。

由于申请人未满足Dhanasar分析框架第一项要件的要求，他未能证明其符合国家利益豁免的资格，或在自由裁量权范围内有理由获得该豁免。基于上述理由，上诉将被驳回。

裁定：上诉被驳回。

原文：USCIS 非先例裁决 PDF（2024-12-04）

本页为 USCIS 公开的 AAO 非先例裁决译文，不是美杰华经手的案例，不构成法律意见；个案结果取决于各自证据。翻译模型：deepseek-flash，生成于 2026-11-01。

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