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美国公民及移民服务局 行政上诉办公室 非先例决定
案号：19594924 日期：2021年12月6日
对德克萨斯服务中心决定的上诉
表格 I-140，外籍工人移民申请（高等学位、特殊能力、国家利益豁免）
申请人是一名首席研究工程师，寻求作为科学、艺术或商业领域特殊能力个人的第二优先移民分类，以及针对此 EB-2 分类所附工作要求国家利益豁免。见《移民与国籍法》（该法）第 203(b)(2) 条，8 U.S.C. § 1153(b)(2)。在申请人确立 EB-2 分类资格后，美国公民及移民服务局（USCIS）可酌情授予国家利益豁免，如果申请人证明：(1) 该外国国民拟从事的事业兼具实质价值和国家重要性；(2) 该外国国民处于有利地位以推进拟从事的事业；以及 (3) 总体而言，豁免工作要求从而豁免劳工证将有利于美国。Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. 884 (AAO 2016)。
德克萨斯服务中心审理主任认定申请人符合基础分类资格，且其拟从事的事业具有实质价值。然而，审理主任否决了申请，认定证据未能确立拟从事的事业具有国家重要性、申请人处于有利地位以推进其事业、或豁免工作要求将符合国家利益。因此，审理主任认定申请人未确立国家利益豁免的资格。
此事现因上诉而由本办公室审理。申请人重申其资格，主张审理主任未适当权衡证据且在决定中出错。
在本程序中，申请人负有确立所请求福利资格的责任。该法第 291 条，8 U.S.C. § 1361。经重新审查，我们将驳回上诉。
一、法律框架
为确立国家利益豁免的资格，申请人必须首先证明符合基础 EB-2 签证分类的资格（着重号为原文所加），即作为高等学位专业人士或科学、艺术或商业领域特殊能力个人。由于此
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分类要求个人的服务须由美国雇主寻求，因此需要单独证明豁免工作要求符合国家利益。
该法第 203(b) 条规定了这一顺序框架：
(2) 属于持有高等学位的专业人士或具有特殊能力的外国人。-
(A) 一般规定。- 签证应提供给……合格移民，即属于持有高等学位或其同等学历的专业人士成员，或因其在科学、艺术或商业领域的特殊能力，将前瞻性地实质性惠及美国国家经济、文化或教育利益或美国福祉，且其科学、艺术、专业或商业服务由美国雇主寻求。
(B) 豁免工作要求 -
(i) 国家利益豁免……司法部长在认为符合国家利益时，可豁免 (A) 项中关于外国人在科学、艺术、专业或商业领域的服务须由美国雇主寻求的要求。
该法第 101(a)(32) 条规定，“‘专业’一词应包括但不限于建筑师、工程师、律师、医师、外科医生以及小学或中学、学院、学术机构或神学院的教师。”
8 C.F.R. § 204.5(k)(2) 的法规包含以下相关定义：
高等学位指任何美国学术或专业学位或高于学士学位的外国同等学位。美国学士学位或外国同等学位后附至少五年专业领域逐步递进经验，应视为等同于硕士学位。如果专业通常要求博士学位，外国人必须拥有美国博士学位或外国同等学位。
科学、艺术或商业领域的特殊能力指显著高于科学、艺术或商业领域通常所遇的专业知识程度。
专业指该法第 101(a)(32) 条所列职业之一，以及任何以美国学士学位或其外国同等学位为入门最低要求的职业。
此外，8 C.F.R. § 204.5(k)(3)(ii) 的法规规定了证明特殊能力个人资格的具体证据要求。申请人必须提交
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满足 8 C.F.R. § 204.5(k)(3)(ii) 所列六类证据中至少三类的文件。
此外，尽管法规和相關法規均未定义“国家利益”一词，我们在先例决定 Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. 884 (AAO 2016) 中提出了审理国家利益豁免申请框架。在宣布这一新框架时，我们撤销了此前的先例决定 Matter of New York State Department of Transportation, 22 I&N Dec. 215 (Act. Assoc. Comm'r 1998)。Dhanasar 指出，在申请人确立 EB-2 分类资格后，美国公民及移民服务局（USCIS）可酌情授予国家利益豁免。另见 Poursina v. USCIS, 936 F.3d 868, 2019 WL 4051593 (9th Cir. 2019)（认定 USCIS 授予或拒绝国家利益豁免的决定本质上属酌情性质）。作为酌情事项，如果申请人证明：(1) 该外国国民拟从事的事业兼具实质价值和国家重要性；(2) 该外国国民处于有利地位以推进拟从事的事业；以及 (3) 总体而言，豁免工作要求从而豁免劳工证将有利于美国，则可授予国家利益豁免。关于这三项要件的详细阐述，见 Dhanasar, 26 I&N Dec. at 888-91。
二、分析
A 国家重要性
审理主任认定申请人符合作为持有高等学位专业人士的基础分类资格。记录显示申请人于2008年获得美国机械工程博士学位。待审查的剩余问题是申请人是否符合 Dhanasar 框架下的国家利益豁免资格。
申请人在其 I-140 表格上陈述，作为首席研究工程师，他将从事“发动机外部构型分析、发动机冷段寿命分析以及安装系统和润滑系统的结构分析”（原文错误）。在申请人的初始封面信中，他表示其拟从事的事业是“继续从事发动机外部构型分析工作”，并使用计算机辅助工程（CAE）技术进行研究。他解释称其“[CAE] 专业知识对于模拟一系列行业的工程问题具有价值”，且“这些应用包括使用_______对部件和组件进行应力和动力学分析、I I 以及机构仿真。”申请人还描述其当前工作是为该项目进行发动机开发，涉及用下一代发动机替换旧_______。他表示这项工作正在进行中，是_______与_______之间的合作。具体而言，申请人指出他“在_______获得了职位，与结构设计团队合作，负责_______发动机的外部构型”，涉及进行_______分析和_______分析。申请人提供了另一位首席研究工程师_______的信函，称2017年2月申请人接受了_______结构设计团队首席研究工程师职位，作为联合团队的一员开发_______发动机，_______将该角色描述为研究职位。
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除此之外，申请人就其拟从事事业的具体细节提供的额外信息极少。相反，他主要提供了关于其过往研究和成就的信息。例如，申请人表示他为韩国_______车辆开发了结构分析技术，并为发动机结构分析开发了 CAE 技术。他提供了数封推荐信，其中作者描述了申请人的过往工作，并就申请人过往成就的国家重要性发表了意见。
首先，申请人和推荐信作者主张，申请人的工作对使车辆更安全有重大贡献，且CAE有价值并适用于一系列重要行业。I[已隐去]，一位汽车工程教授，在其推荐信中写道，申请人研究的价值植根于其经济效益及与[已隐去]的相关性，且申请人当前的研究"已经并将继续惠及新[已隐去]的研究与开发"。其他作者也强调了申请人工作在车辆安全方面的重要性，例如[已隐去]，其表示申请人的研究不仅对改善车辆安全有价值，而且具有巨大的经济价值。I[已隐去]指出，申请人的研究集中于[已隐去]发动机技术用于[已隐去]，且这与推进[已隐去]的使命和价值观相关，这对美国具有重大重要性。他进一步表示，申请人的研究对机械工程界有价值，且其用于[已隐去]的CAE技术"有效确定[已隐去]是否能够承受其在[已隐去]期间将经历的各种极端静态和动态条件"。
审理主任签发了拒绝意向通知（NOID），告知申请人，除其他缺陷外，记录未反映申请人研究可能具有的潜在预期影响，记录也未充分传达申请人与[已隐去]正在进行的工作的性质。此外，审理主任指出，申请人未证明为韩国[已隐去]车辆进行的研究如何对美国具有国家重要性，申请人的研究如何可供公众或美国使用，或其工作如何对美国的问题或利益具有直接适用性。最后，考虑到申请人提出的 endeavor 涉及[已隐去]发动机分析，审理主任告知申请人，其未确立所提交的关于汽车安全的文章的相关性。
在NOID答复中，申请人主张，使用CAE技术用于多种应用（包括[已隐去]发动机）的拟议 endeavor 具有国家重要性。他解释称，[已隐去]与[已隐去]合作开发[已隐去]发动机，为执行[已隐去]分析需要其CAE技术。申请人主张，[已隐去]发动机为众多[已隐去]提供动力，包括美国[已隐去]，且[已隐去]发动机的广泛使用意味着与[已隐去]的合作对美国国家利益具有重要意义。
他进一步澄清，其涉及CAE和[已隐去]的研究在广泛行业中有应用，包括商用和军用车辆、[已隐去]发动机、核反应堆和结构，以及广泛的其他机械部件和结构。因此，申请人主张，工程技术本身是拟议 endeavor 的主题，而非其应用的具体行业或应用。在回应审理主任对申请人汽车安全背景与其分析[已隐去]发动机的拟议 endeavor 之间联系的关切时，
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申请人解释称，汽车安全与[已隐去]安全和核电站结构安全相关联，因为CAE和[已隐去]具有潜在适用性。此外，申请人主张，这些行业中安全的重要性确认了拟议 endeavor 的国家重要性。为支持此点，申请人提供了关于[已隐去]碰撞和死亡的统计数据和文章。
此外，NOID答复包括一份个人陈述，表明申请人接受了[已隐去]的新职位，且[已隐去]是[已隐去]的子公司，[已隐去]是申请人在提交时同址的雇主。他强调，他将继续其拟议的[已隐去]发动机外部配置分析 endeavor，但将同时扩展至更广泛的应用领域，包括核反应堆和结构的地震和动态分析。申请人提供了一封来自机械分析经理I[已隐去]的信函，确认申请人已被聘为[已隐去]的首席地震和动态分析工程师。值得注意的是，该信函未出现在官方公司信笺上，而是在其签名后附有[已隐去]名片的 photocopy。此外，该信函未包括申请人在新职位的开始日期，也未表明该职位是研究角色。相反，信函的措辞似乎表明申请人的研究是其地震和动态分析工程师工作的附属。I[已隐去]表示，申请人仍将通过发表技术论文和在会议上演讲保持研究活跃，但未说明此类研究是否涉及[已隐去]发动机。申请人和[已隐去]均未说明申请人将花多少时间用于[已隐去]发动机的外部配置分析与将其CAE和[已隐去]方法应用于核电站结构部件的新职责之间的对比。此外，I[已隐去]表示，申请人在团队中指导和培训经验较少的工程师，但未说明申请人将为此类职责分配多少时间。因此，NOID中描述的拟议 endeavor 包括：使用CAE和[已隐去]进行[已隐去]发动机的外部配置分析；使用CAE和[已隐去]进行核结构的地震和动态分析；发表技术论文和在会议上演讲；以及指导和培训员工。
在其NOID答复中，申请人预先主张，不应不当关注申请人的工作变动，而应关注拟议 endeavor。申请人正确指出，根据Dhanasar框架，申请人的拟议 endeavor 必须具有国家重要性。然而，申请人的就业是相关考虑因素，因为它必然影响拟议 endeavor 可能具有何种预期影响，进而影响该 endeavor 是否具有国家重要性。在Dhanasar中，我们指出"我们寻找更广泛的影响"，这为确定其国家重要性提供依据。Id. at 889。举例说明，全职学术研究职位受雇进行的研究的影响，与为寻求为特定产品申请专利的私营公司受雇进行的研究的影响不同。因此，尽管我们承认申请人的就业可能变化，但申请人仍有责任确立其拟议 endeavor 研究的更广泛影响以及该 endeavor 如何具有国家重要性。
审理主任最终认定，申请人未克服NOID中描述的证据缺陷。例如，审理主任指出，证据未确立申请人将被分配至哪些发动机，或美国政府是否对[已隐去]生产此类发动机有兴趣、购买了或与之签订了合同。在申请人未确立拟议 endeavor 国家重要性的其他原因中，
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审理主任指出，申请人未充分解释其任何研究如何可供公众或美国使用。审理主任还指出，申请人未确立其研究和出版物如何导致美国[已隐去]安全性的提高。此外，审理主任承认申请人的新职位，并认定申请人将其拟议 endeavor 的重点从分析[已隐去]发动机转向核反应堆和结构的地震和动态分析。此外，审理主任认定，申请人进行核反应堆和结构结构分析的新 endeavor 是在初始提交申请之后产生的，因此不能确立其在提交时的资格。最后，审理主任指出，申请人未证实其关于CAE和[已隐去]本质上是跨学科的主张，也未确立使用此类研究方法如何具有国家重要性。
在上诉中，申请人主张审理主任误解了拟议事业并忽视了他的证据和解释。他重申，尽管其研究的应用领域可能变化，但所使用的CAE方法和技能保持不变。在我们对记录的重新审查中，我们认定申请人实质性地改变了其拟议事业。在初始申请中，申请人的拟议事业侧重于研究[已隐去]发动机，并且为开展此项研究，申请人将应用CAE和[已隐去]技术。在提交申请时，他声称他在[已隐去]担任职位，与结构设计团队合作，负责[已隐去]发动机的外部构型。在回应NOID时，申请人接受了[已隐去]另一分支机构的新工作，该职位在提交申请时他并未担任。他的新角色涉及应用CAE和[已隐去]分析核反应堆和结构，同时还指导其他工程师。此外，申请人将其研究重点从[已隐去]发动机转向CAE和[已隐去]本身的使用，而不论应用领域如何。这代表着从拟议事业的原始主题（[已隐去]发动机分析）转向进行此类分析的手段。
尽管申请人试图通过CAE和[已隐去]的基本使用将其初始申请中拟议的工作与NOID中描述的工作联系起来，但他并未表明其研究重点的主题将是CAE或[已隐去]本身，也未表明CAE和[已隐去]的使用具有国家重要性。在此，申请人错误地假设，如果研究的方法和手段保持不变，研究主题可以变化。然而，由于工作的预期影响必然随分析主题而变化，分析主题的变化实质性地改变了拟议事业的重点。在Dhanasar案中，我们认定申请人必须确定“外国人拟从事的具体事业。”Id. at 889。即使我们接受申请人将进行[已隐去]发动机的外部构型分析，对核结构和反应堆进行地震和动力分析，同时发表技术论文并在会议上演讲，以及指导和辅导工程师，但从记录中并不清楚他将如何在这些事业之间分配时间，以致我们能够对整体事业的国家重要性作出判定。因此，证据未能按照Dhanasar确立申请人拟议事业的具体性质。
在确定国家重要性时，相关问题不是个人将从事的行业或职业的重要性；相反，我们关注“外国人拟从事的具体事业。”See Dhanasar, 26 I&N Dec. at 889。在此，申请人尚未确定其具体的拟议事业，并似乎表示其研究主题
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事业可能变化，只要其研究方法保持不变。我们不同意。正如审理主任所指出的，签证申请不得基于对未来资格的推测或在申请人或受益人根据新的事实组合变得符合资格后予以批准。See Matter of Michelin Tire Corp., 17 I&N Dec. 248, 249 (Reg'l Comm'r 1978)。
在确定个人是否符合国家利益豁免资格时，我们必须依据具体的拟议事业，以根据Dhanasar分析确定(1)该事业是否同时具有实质价值和国家重要性，以及(2)外国人是否处于有利地位推进该事业。由于申请人未就其拟议事业提供一致的信息，我们无法认定其满足第一或第二项要件，也无法认定其已确立国家利益豁免的资格。
B. 虚假陈述
审理主任的NOID告知申请人，似乎他虚假陈述了其工作经历和职位。申请人目前于2018年8月提交的Form I-140及支持文件表明，他自2010年以来一直担任首席研究工程师。审理主任还指出，申请人声称他将继续担任首席研究工程师，从事[已隐去]发动机的外部构型分析，这暗示其在提交Form I-140之前的工作一直是首席研究工程师。
相比之下，审理主任指出，在同一时期，申请人此前的Form I-129及支持文件（该文件赋予其L-1A非移民身份）表明申请人担任不同的管理职位。具体而言，审理主任指出，申请人在其L-1A申请中声称，他于2010年至2015年担任工程经理，于2015年至2017年担任高级工程经理，并且其请求的2017年至2020年L-1A身份下的预期就业将是项目经理。审理主任强调，申请人在L-1A身份下的项目经理角色不包括为[已隐去]发动机进行外部构型分析。相反，项目经理职位所确定的职责包括监督和协调项目管理沟通，以及管理和监督员工工程师的工作表现。
在其NOID回应中，申请人对I-140和I-129申请中所指出的不一致的工作经历提供了若干解释，包括信息并非不一致，而是审理主任误解了信息。申请人解释称，申请人在所涉期间担任首席研究工程师职位，并且其雇主“于2017年专门为下一代[已隐去]发动机开发项目组建了一个特殊的跨部门团队，”与美国境内的[已隐去]合作。申请人在美国以L-1A身份专门为该项目的项目经理角色，但在美国境外继续为[已隐去]担任首席研究工程师职位。申请人进一步表示，由于其首席研究工程师角色是在美国境外的雇主处，因此无需在Form I-129上具体说明该职位。为支持其主张，申请人提交了该团队的组织架构图以及一封来自[已隐去]发动机研发中心副总裁[已隐去]的信函。
审理主任认定申请人的NOID回应不足以推翻虚假陈述的认定。在决定中，审理主任认可了[已隐去]关于2017年新组建的
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跨部门团队的解释，但对该信函给予很少权重，因为整体记录不支持认定申请人在美国担任项目经理职位的同时在美国境外担任首席研究工程师职位。例如，审理主任指出，所执行工作的描述并未反映申请人同时担任两个职位，并且申请人的发表和引用历史不支持认定申请人在相关期间主要从事研究。在审查组织架构图时，审理主任指出，该图将申请人列为“技术负责人”角色，这不支持认定他同时维持首席研究工程师和项目经理的双重角色。审理主任还重申了申请人2017年之前工作经历中的差异，申请人的NOID回应未对此作出有意义的回应。因此，审理主任认定申请人未能推翻虚假陈述的认定。
在上诉中，申请人主张审理主任错误地假定申请人不能同时担任研究职位和管理职位，因而忽视了□c=Js解释这些双重角色的信函。他进一步主张，审理主任"视为差异之处，仅仅是基于'职位名称'作出的结论性假设，而未考虑随附的职位描述以及解释申请人具体角色性质的佐证证据。"申请人进一步主张，"证据显示申请人事实上同时担任研究工程师和项目经理的双重角色~~-----~t。为支持申请人的上诉主张，申请人提供了申请人先前简历的副本、其随I-129申请提交的初始支持信函的副本，以及有关I IanOs与~合作的文章和一份关于韩国企业职位名称与美国职位名称差异的在线指南副本。 在对审理主任决定的审查中，我们认定审理主任并未忽视I fs的信函和申请人的解释。相反，审理主任考虑了这些内容，但因其整体记录不支持此类主张而赋予其较低的证明力。申请人请求我们理解研究和管理可以同时进行。虽然我们承认这是可能的，但我们同意审理主任的意见，即记录不支持认定这种情况实际发生，主要因为申请人提供的职位描述和其他证据并未反映这一点。由于申请人随其2018年8月I-140申请提交的简历表明，他自2017年2月至今在美国担任首席研究职位，而其随L-1A申请提交的初始支持信函表明，他拟自2017年2月至2020年2月担任项目经理，因此申请人关于他无需披露在I I的首席研究职位因为该职位在美国境外的解释不可信，或者至少延续了这一差异。所提供的证据明确表明，根据申请人的简历，首席研究工程师职位是在美国。由于c=l的信函未指明申请人的首席研究工程师职责是在美国还是在境外，其信函在解决该差异方面作用甚微。虽然我们承认申请人主张审理主任因其不当关注职位名称而非职位描述而在其工作经历中发现差异，但申请人未提供充分证据解释这些差异，从而令人信服地解决这些差异。
我们同意申请人的意见，即职位名称不具有决定性，职位内所履行的职责构成工作经历和所主张经验的基础。然而，申请人负有解释这些职位的责任，以使存在差异的职位名称得以
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充分解决。在此，申请人未就职位和存在差异的职位名称提供一致且令人信服的解释。例如，如果同一名称用于多个职位，申请人必须对此加以解释和记录，以使人们能够理解该名称是可互换的。然而，申请人未就此提供明确的解释。下表列出了部分职位名称差异及其信息来源。如前所述，申请人提供的解释和证据不足以解决这些差异。1
职位名称 日期 信息来源 首席研究工程师 2010年至今 NIW简历 首席研究工程师和分析工程师 2010年至未知结束日期 NOID回复中的NIW组织架构图 工程经理（高级研究工程师） 2010年至2015年 L-1A简历 首席研究工程师 2015年至2017年 NIW表格ETA 750 B部分 高级工程经理 2015年至2017年 L-1A初始支持信函 首席研究工程师，兼高级工程经理职位，亦称Part Leader 2015年至2019年 NOID回复中的NIWI I信函 项目经理 2017年至2020年 L-1A初始支持信函 首席研究工程师和项目经理 2017年至未知结束日期 NOID回复中的NIWI I信函 技术负责人 未知日期 NOID回复中的NIW组织架构图 首席地震与动力分析工程师 未知开始日期至今 NOID回复中的NIWI 1信函
在对记录的审查中，我们注意到申请人随其2018年8月NIW申请提交的简历表明，他自2010年至今担任首席研究工程师职位，而申请人2017年1月的L-1A初始支持信函表明，自2010年起，他连续担任高级工程经理职位。尽管申请人试图通过解释他在2010年至2015年同时承担管理职责和监督职责来解决这一问题，但其NIW简历中的描述反映他仅监督流程、研究和分析，而L-1A支持信函中的预期职责表明申请人管理人员工程师。L-1A支持信函将申请人2010年至2015年的工作描述为"高级管理职责"，虽然我们承认所列部分职责与申请人NIW简历中所列职责相似，但许多职责不同。L-1A申请包含涉及管理和监督的职责，而NIW申请中的职责并非管理性质，而是涉及开展和监督分析。即使我们忽略职位名称，对工作的描述
1 如果该信息出现在 Form I-140 National Interest Waiver 申请中，我们将其标注为“NIW”；如果该信息出现在 Form I-1291 Intracompany Transferee Executive or Manager 申请中，我们将其标注为“L-1A”。
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并未反映相同或足够相似的职责，以致我们能够认定申请人一直在描述同一职位。
在审查L-1A支持信函以及他自2017年至2020年在L-1A身份下作为项目经理将承担的预期职责时，我们注意到这些职责与申请人随NIW申请提交的简历中同一时期所提供的职责显著不同。具体而言，申请人的L-1A支持信函将其2017年至2020年的拟任角色描述为"关键管理职位"，而申请人的NIW简历涉及诸如"领导分析"和监督流程之类的工作，而非任何管理性质的工作。此外，申请人来自l !的NIW雇佣信函将申请人自2017年起开始的角色描述为"研究职位"，并未表明他同时担任关键管理职位。因此，虽然我们承认! t解释申请人双重角色的信函，但我们同意审理主任的意见，即记录不支持此种解释。申请人必须以独立、客观的证据指明真相所在，从而解决这些不一致之处。Matter of Ho, 19 I&N Dec. 582, 591-92 (BIA 1988)。未解决的重要不一致可能导致我们重新评估为支持所请求移民利益而提交的其他证据的可靠性和充分性。Id. 仅仅主张申请人担任双重角色并不符合独立和客观证据的标准。即使我们接受申请人同时担任项目经理和首席研究工程师的双重角色，仅仅兼任两个头衔并不能证明他实际履行了这两个角色的工作。例如，申请人未提供其在两个角色中的工作成果或他如何为每个角色分配工作时间和资源的证据。
我们审查了关于韩国企业职位名称的指南，该指南提供了文化背景，但并不直接涉及本事项中的问题，因为申请人的具体职位名称并未在该文章中提及。虽然职位名称可能因文化而异、代表不同角色，或以不同方式互换使用，但这份概括性指南并不能免除申请人以有意义的方式解决所述差异的责任。如前所述，申请人的实质性工作及其职位名称均存在差异，而申请人未以令人信服的解释或充分的佐证证据解决这一问题。
基于申请人所提供的信息，我们认定申请人的主张和证据不足以克服审理主任对申请人工作经历中虚假陈述的担忧。
III. 结论
由于申请人就其拟议事业未提供一致的信息，我们无法认定其满足Dhanasar第一项或第二项要件，也无法认定其已确立国家利益豁免的资格。此外，审理主任认定申请人就其工作经历作出了重大虚假陈述，并且通过提交申请，申请人意图以对重大事实的故意虚假陈述获取《移民与国籍法》所规定的利益。我们认定，针对审理主任的NOID（意图拒绝通知）所作答复中以及申请人上诉中提供的证据，均未能推翻这一认定。审理主任关于虚假陈述的认定，可在今后任何涉及入境资格问题的程序中予以考虑。基于上述理由，上诉被驳回。
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裁定：上诉被驳回。
