行政上诉办公室非先例裁决
美国公民及移民服务局
案号：40358041
日期：2025 年 12 月 8 日
对服务中心运营部（SCOPS）裁决的上诉 表格 I-140，外籍劳工移民申请（国家利益豁免）
申请人是一名计算机科学家和研究人员，寻求以持有高级学位的专业人士身份获得职业移民第二优先（EB2）类别，并寻求豁免该类别所附的工作邀请要求，即国家利益豁免。见《移民与国籍法》（本法）第 203(b)(2) 条，8 U.S.C. § 1153(b)(2)。
SCOPS 拒绝了该申请，认定记录未能证明豁免所要求的工作邀请、进而豁免劳工证将符合国家利益。本事项现依据 8 C.F.R. § 103.3 提交本办公室上诉。
申请人负有举证责任，须以优势证据证明其符合资格。Matter of Chawathe, 25 I&N Dec. 369, 375-76 (AAO 2010)。本办公室对本案问题进行重新审查。Matter of Christo's, Inc., 26 I&N Dec. 537, 537 n.2 (AAO 2015)。经重新审查，本办公室将驳回上诉。
I. 法律
要符合基础 EB-2 签证类别的资格，申请人必须证明其是持有高级学位的专业人士，或在科学、艺术或商业领域具有特殊能力的人士。本法第 203(b)(2)(A) 条。
如果申请人证明其符合基础 EB-2 类别的资格，则还必须证明其值得行使裁量权，豁免工作邀请要求，即符合「国家利益」。本法第 203(b)(2)(B)(i) 条。Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. 884, 889 (AAO 2016) 提供了审理国家利益豁免申请的框架。Dhanasar 指出，美国公民及移民服务局（USCIS）可以行使裁量权，在申请人证明以下事项时批准国家利益豁免：
拟议工作同时具有实质价值与国家重要性；
该个人有能力推进其拟议工作；以及
整体而言，豁免工作邀请要求将有利于美国。
同上。
II. 分析
申请人拟开发「具有坚实理论保证的优化算法，以促进大规模结构化建模问题的高效计算，包括机器学习中的稳健优化」。SCOPS 认定申请人符合持有高级学位的专业人士资格。唯一需要确定的问题是，申请人是否证明豁免工作邀请要求、进而豁免劳工证将符合国家利益。基于下述理由，本办公室认定申请人未依据 Dhanasar 所确立的分析框架证明其符合国家利益豁免的资格。
在拒绝该申请时，SCOPS 认定申请人未证明其拟议工作的国家重要性，也未证明在 [已隐去] 担任研究科学家的工作具有全国性影响。SCOPS 还认定，申请人未证明其工作的影响足以超出 [已隐去] 及其客户，进而影响软件开发或计算机科学领域。尽管 SCOPS 考虑了申请人的研究工作以及其继续在 [已隐去] 担任研究科学家的计划，但 SCOPS 认定证据不足以证明申请人在该工作中的具体工作将预期以达到国家重要性水平的方式影响该领域。
在上诉中，申请人称其「已提交大量证据证明其拟议工作的国家重要性，包括美国政府明确将人工智能技术进步（包括机器学习）列为优先事项的证据」。申请人进一步主张，其证据表明「联邦政府已在人工智能研究上投入大量资源……主要集中在机器学习方面」。据此，他主张其工作「直接契合美国政府的目标，并有助于巩固国家在人工智能领域的领导地位」。他还主张，其工作通过「开发更高效的机器学习技术以降低能耗」，直接应对电力需求方面的挑战。申请人称 SCOPS 错误识别了其工作，并「错误地」将其与具体雇佣关系混为一谈。他澄清，其工作是「继续其研究，运用先进数学技术开发具有坚实理论保证的最先进优化算法，以促进大规模结构化建模问题的高效计算，包括机器学习中的稳健优化」。他还确认其打算发表「科学论文并开源代码实现，以为优化领域带来更广泛的影响」。
申请人还援引 Buletini v. INS, 860 F. Supp. 1222, 1226 (E.D. Mich. 1994)，主张 SCOPS 的裁决「未充分处理记录中的证据」。关于本案的证明标准，申请人必须以其优势证据证明其符合所寻求福利的每一项资格要求。Matter of Chawathe, 25 I&N Dec. at 375-76。换言之，申请人必须证明其主张「更有可能」或「很可能」为真。同上，第 376 页。为确定申请人是否在优势证据标准下履行了举证责任，本办公室不仅考虑证据的数量，还考虑证据的质量（包括相关性、证明力和可信度）。同上。Buletini 案法院并未否定审查所提交证据质量以确定其是否证明申请人资格的做法，也未表明 USCIS 若未对每项证据逐一分析即构成滥用裁量权。当 USCIS 对申请给予有理有据的考量并作出充分认定时，无需具体回应申请人提出的每一项主张，也无需处理申请人提交的每一项证据。参见，例如，Villegas Sanchez v. Garland, 990 F.3d 1173, 1183 (9th Cir. 2021)。
在提交申请时，申请人解释其正在 [已隐去] 攻读计算机科学博士学位，并开展「研究高性能且可并行化的波形反卷积算法用于中微子探测，与 [已隐去] 合作」的研究。申请人称其于 2024 年 8 月开始在 [已隐去] 担任研究科学家。在 [已隐去]，申请人称其工作涉及为 [已隐去] 内现代推荐系统领域的大规模模型训练开发高效的新优化算法。在其初始申请中，申请人称其计划「开发具有坚实理论保证的优化算法，以促进大规模结构化建模问题的高效计算，包括机器学习中的稳健优化」。具体而言，他将「为现代推荐系统领域的大规模模型训练开发高效的新优化算法，并在同行评审期刊和会议论文中发表原创计算机科学研究」。申请人主张，尽管其研究工作与当前雇佣关系不同，但其提供了关于其职位的信息「以确认其推进拟议工作的承诺和能力」。同时，申请人表示其打算「在可预见的未来」继续在 Meta 任职。
申请人主张其工作具有国家重要性，因为它对美国具有重大积极经济影响。为评估申请人的拟议工作是否满足国家重要性要求，本办公室考察记录申请人工作「潜在预期影响」的证据。相关问题不是该个人将从事的领域、行业或职业的重要性；相反，本办公室关注「[申请人] 拟开展的具体工作」。见 Dhanasar, 26 I&N Dec. at 889。在 Dhanasar 中，本办公室进一步指出「我们寻找更广泛的影响」，且「一项工作可能具有国家重要性，例如因为它在某一特定领域具有全国甚至全球影响」。同上。本办公室还指出，「一项工作若具有显著潜力雇用美国工人，或具有其他重大积极经济影响，例如特别是在经济萧条地区，则很可能被理解为具有国家重要性」。同上，第 890 页。在此，申请人未充分解释或提供充分证据证明其具体研究工作——为现代推荐系统领域的大规模模型训练开发优化算法——已经或可能产生达到国家重要性水平的影响。
一封来自 [已隐去] 高级软件工程师经理的信函讨论了申请人在设计新的机器学习优化和建模技术方面所发挥的关键作用。他解释称，申请人在「推荐引擎优化方面的工作可以通过研究论文发表至顶级机器学习会议，如国际机器学习大会（ICML），超越 [已隐去]，为更广泛的受众带来具有国家意义的重大科学进步」。此外，申请人的「其优化技术的工业实现」可以为「美国科学界和产业带来更大利益」。本办公室认可这些目标以及申请人拟议工作所涉及领域的重要性。然而，该信函未充分解释申请人在 [已隐去] 的具体项目如何可能产生超出公司及其客户的影响，进而影响计算机科学或其他相关领域和行业。此外，[已隐去] 未详细说明申请人工作的哪些方面拟在 [已隐去] 之外传播。虽然申请人在 [已隐去] 担任研究科学家、专注于人工智能和机器学习优化可能证明拟议工作具有实质价值，但这并不支持或证明其具有全国甚至全球的预期潜在影响，或通过更广泛的影响达到国家重要性水平。
申请人引用了讨论其过往研究和其工作国家重要性的专家信函。专家称申请人的算法为大规模机器学习应用提供了切实可行的解决方案，并促进国家经济数字化转型和全球竞争力。虽然这些信函语气支持且属积极因素，但它们未提供充分、详细且具体的例子说明申请人的研究如何被采用、应用于实际场景或改变其他研究方向。作者也未提供充分证据证明申请人的研究有可能对国家产生超出影响 [已隐去] 及其客户的广泛且可衡量的影响。申请人必须以相关、有证明力且可信的证据支持其主张。见 Matter of Chawathe, 25 I&N Dec. at 376。
作为对比，Dhanasar 中的申请人证明其在空气和空间推进领域开展研发，更具体地说是涉及 5 马赫以上速度的高超音速推进系统，并且他开发了一种精确计算高超音速气流的新方法。见 Dhanasar, 26 I&N Dec. at 891-92。此外，他提交的证据表明他将继续研究设计和开发纳米卫星、火箭推进弹道导弹和单级入轨飞行器的推进系统，并提交了大量支持性证据证明其持续研究将如何帮助美国保持在高超音速飞行方面相对于其他国家的优势，包括反映其获得政府实体研究资助的支持文件。同上。
申请人主张 USCIS 已认可聚焦关键和新兴技术领域进展的重要性。他坚持认为其工作可应用于推进机器学习和深度学习，且其研究与促进人工智能发展相关。如前所述，在确定国家重要性时，相关问题不是该个人将从事的行业或职业的重要性。相反，本办公室关注「外籍人士拟开展的具体工作」。见 Dhanasar, 26 I&N Dec. at 889。在 Dhanasar 中，本办公室认定申请人的教学活动未达到具有国家重要性的水平，因为它们不会更广泛地影响其领域。同上，第 893 页。在此，申请人未证明其工作具有超出其雇主及其客户的影响，进而以达到国家重要性水平的广泛规模影响美国经济。此外，与总体国家目标保持一致本身并不必然证明申请人的工作达到国家重要性水平。在本案中，记录未包含充分的佐证证据，以表明申请人具体拟议工作在其领域具有更广泛影响、增进美国社会福利，或对美国产生达到国家重要性水平的重大积极经济影响。此外，尽管 USCIS 认可与科学、技术、工程和数学（STEM）学位和领域相关的特定证据考量，「证据必须证明 STEM 工作同时具有实质价值和国家重要性」。参见 6 USCIS Policy Manual，同上，F.5(D)(2)。申请人坚持认为其工作涉及聚焦关键和新兴技术领域的研究，特别是人工智能和机器学习技术。本办公室认可技术产业的整体价值，即吸引相关职业的合格专业人士，并增强我国的科技实力，特别是被认定为关键和新兴的技术，但其整体重要性并不证明申请人具体拟议工作的国家重要性。见同上。此外，申请人未证明其具体工作——在 Meta 担任研究科学家并开展开发优化算法以促进建模问题的研究——有可能产生超出其雇主和客户的影响，或其所拟议的研究工作将以其他方式对其领域产生更广泛影响。
C. Dhanasar 其余要素
由于记录中的文件未证明其拟议工作的国家重要性，而这是 Dhanasar 先例裁决第一要素的要求，申请人未证明其符合国家利益豁免的资格。由于该问题对申请人的上诉具有决定性，本办公室拒绝审理并在此保留关于其在 Dhanasar 所述第二和第三要素下资格的上诉论点。见 INS v. Bagamasbad, 429 U.S. 24, 25 (1976)（「法院和机构无需对作出裁决所不需要的问题作出认定」）；另见 Matter of L-A-C-, 26 I&N Dec. 516, 526 n.7 (BIA 2015)（在申请人本不符合资格的情况下拒绝审理上诉中的替代性问题）。
III. 结论
申请人未证明其拟议工作的国家重要性，且不符合 Dhanasar 分析框架的第一要素。因此，申请人未证明其符合资格，或值得行使裁量权豁免工作邀请和劳工证要求以符合国家利益。
裁定：
上诉驳回。
通知：本裁决构成本事项的最终决定。提交动议不会推迟裁决的效力。8 C.F.R. § 103.5(a)(1)(iv)。非法居留或 otherwise inadmissible or deportable 的外国人，可能因签发 I-862 表格（出庭通知）而依据本法第 240 条面临遣返程序。该等程序可能导致其被驱逐出美国，并可能使其未来无法获得签证或其他移民福利。
