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美国公民及移民服务局 行政上诉办公室 非先例决定
案号：19586126 日期：2021年12月9日
对德克萨斯服务中心决定的上诉
表格 I-140，外籍工人移民申请（高等学位、特殊能力、国家利益豁免）
申请人是一名行政和财务经理，寻求作为科学、艺术或商业领域具有特殊能力的个人获得第二优先移民分类，并寻求豁免附属于该 EB-2 分类的工作邀请要求。参见《移民与国籍法》（该法）第 203(b)(2) 条，8 U.S.C. § 1153(b)(2)。在申请人已确立 EB-2 分类资格后，美国公民及移民服务局（USCIS）可酌情批准国家利益豁免，前提是申请人证明：(1) 该外国国民拟从事的事业兼具实质价值和国家重要性；(2) 该外国国民处于有利地位以推进拟从事的事业；以及 (3) 总体而言，豁免工作邀请要求并因此豁免劳工证要求将有利于美国。Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. 884 (AAO 2016)。
德克萨斯服务中心审理主任认定申请人符合基础分类资格，且其拟从事的事业具有实质价值。然而，审理主任否决了该申请，认定证据未能证明拟从事的事业具有国家重要性、申请人处于有利地位以推进其事业，或豁免工作邀请要求将符合国家利益。因此，审理主任认定申请人未确立国家利益豁免的资格。
本事项现因上诉而由本办公室审理。申请人重申其资格，主张审理主任未适当权衡证据且在决定中存在错误。
在本程序中，申请人负有确立所请求福利资格的责任。该法第 291 条，8 U.S.C. § 1361。经重新审查，我们将驳回上诉。
一、法律框架
为确立国家利益豁免的资格，申请人必须首先证明符合基础 EB-2 签证分类的资格（着重号为后加），即作为高等学位专业人士或作为科学、艺术或商业领域具有特殊能力的个人。由于该
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分类要求个人的服务须由美国雇主寻求，因此需要另行证明豁免工作邀请要求符合国家利益。
该法第 203(b) 条规定了这一顺序框架：
(2) 属于持有高等学位的专业人士成员或具有特殊能力的外国人。-
(A) 一般规定。- 签证应提供给……符合条件的移民，即属于持有高等学位或同等学历的专业人士成员，或因其在科学、艺术或商业领域的特殊能力，将前瞻性地实质性惠及美国国家经济、文化或教育利益或美国福利，且其科学、艺术、专业或商业领域的服务由美国雇主寻求的外国人。
(B) 工作邀请的豁免 -
(i) 国家利益豁免……司法部长在认为符合国家利益时，可豁免 (A) 项中关于外国人在科学、艺术、专业或商业领域的服务须由美国雇主寻求的要求。
该法第 101(a)(32) 条规定，“‘专业’一词应包括但不限于建筑师、工程师、律师、医师、外科医生，以及小学或中学、学院、学术机构或神学院的教师。”
8 C.F.R. § 204.5(k)(2) 的法规包含以下相关定义：
高等学位 指任何高于学士学位的美国学术或专业学位或外国同等学位。美国学士学位或外国同等学位加上至少五年专业领域的渐进工作经验，应被视为等同于硕士学位。如果该专业通常要求博士学位，则外国人必须拥有美国博士学位或外国同等学位。
科学、艺术或商业领域的特殊能力 指显著高于科学、艺术或商业领域通常所遇专业水平的专长程度。
专业 指该法第 101(a)(32) 条所列职业之一，以及任何以美国学士学位或其外国同等学位为入境最低要求的职业。
此外，8 C.F.R. § 204.5(k)(3)(ii) 的法规规定了证明作为具有特殊能力的个人资格的特定证据要求。申请人必须提交
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满足 8 C.F.R. § 204.5(k)(3)(ii) 所列六类证据中至少三类的文件。
此外，尽管该法和相关法规均未定义“国家利益”一词，我们在先例决定 Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. 884 (AAO 2016) 中确立了审理国家利益豁免申请框架。在宣布这一新框架时，我们撤销了此前的先例决定 Matter of New York State Department of Transportation, 22 I&N Dec. 215 (Act. Assoc. Comm'r 1998)。Dhanasar 指出，在申请人已确立 EB-2 分类资格后，美国公民及移民服务局（USCIS）可酌情批准国家利益豁免。另见 Poursina v. USCIS, 936 F.3d 868, 2019 WL 4051593 (9th Cir. 2019)（认定 USCIS 批准或否决国家利益豁免的决定本质上属于自由裁量性质）。作为自由裁量事项，如果申请人证明以下内容，可批准国家利益豁免：(1) 该外国国民拟从事的事业兼具实质价值和国家重要性；(2) 该外国国民处于有利地位以推进拟从事的事业；以及 (3) 总体而言，豁免工作邀请要求并因此豁免劳工证要求将有利于美国。关于这三项要件的详细阐述，参见 Dhanasar, 26 I&N Dec. at 888-91。
二、分析
A. 高等学位专业人士
为表明申请人持有符合条件的高等学位，申请必须附有“[一份]官方学术记录，显示[该个人]拥有美国高等学位或外国同等学位。”8 C.F.R. § 204.5(k)(3)(i)(A)。或者，申请人可提交“[一份]官方学术记录，显示[该个人]拥有美国学士学位或外国同等学位，以及由现任或前任雇主出具的证明信形式的证据，显示[该个人]在专业领域拥有至少五年学士学位后的渐进工作经验。”8 C.F.R. § 204.5(k)(3)(i)(B)。
审理主任认定申请人符合基础分类资格。记录中包含证据表明申请人获得了四年制外国行政管理学位。[已隐去]关于其外国教育的美国同等学历，申请人提交了来自[已隐去]评估人的评估。[已隐去]由于 USCIS 不接受工作经验的同等学历评估，我们仅审查该评估中的学术同等学历部分。该评估大量包含其他评估服务提供者提供并代表其他申请人提交的众多评估中所见的模板化语言。除其大学名称和所就读的学术项目外，唯一针对申请人教育的信息是其成绩单中若干课程的列表。该列表及评估人在其后的结论，不足以确立申请人教育的美国同等学历。举例而言，评估人列出了申请人的一些课程，包括“运筹学导论”、“商业经济学”和“人事管理与劳资关系”。评估人随后得出结论，认为这些课程是美国学士学位教育的必要组成部分。评估人如何得出此类课程属于通识教育课程或构成美国学士学位项目必要组成部分的结论，并不明显。因此，我们认定该评估在本事项中证明价值甚微。
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我们可酌情将个人外国教育的评估用作咨询意见。Matter of Sea, Inc., 19 I&N Dec. 817, 820 (Comm'r 1988)。然而，当意见与其他信息不一致或在任何方面存疑时，我们可对该评估不予采信或给予较低权重。同上。在此，评估人未展示对申请人外国大学的具体了解，也未说明其学分、成绩和课程内容如何转换为美国教育，评估人也未对评估中所含结论提供充分分析或支持。因此，我们认定该评估不足以确立申请人外国教育的学术同等学历。
我们认可申请人根据国家利益豁免框架提交的关于其资格的意见咨询，该意见咨询是申请人从一位大学教授处获得的。该意见咨询提及了申请人的外国教育背景，但未对其作任何分析，因此对其美国同等学历不具有证明力。虽然申请人还提交了三份专业证书的证据，一份是商业管理，两份是健康管理，但记录并未反映该教育达到任何美国学位的水平。我们认可商业管理专业证书在其描述中包含“MBA”字样，且可能涉及硕士水平的课程；然而，记录不足以认定该课程导致完成了实际的硕士学位教育。记录也未证明该课程等同于美国硕士学位。
根据记录中所含信息，申请人未能履行其举证责任，按照 8 C.F.R. § 204.5(k)(3)(i)(B) 证明其外国教育的美国同等学历。申请人应准备在任何未来的申请中解决这一证据缺陷。尽管如此，我们查阅了 AACRAO EDGE 数据库，以确定申请人的外国教育是否等同于任何美国学位。AACRAO EDGE 数据库是关于外国教育美国同等学历的可靠资源。欲了解更多信息，请访问 https://www.aacrao.org/edge（最后访问日期 2021 年 12 月 9 日）。数据库显示，申请人的四年制管理学“Título de Bacharel”等同于美国学士学位。虽然申请人未提供足够证据支持认定其外国学位等同于美国学士学位，但我们接受并依据 AACRAO EDGE 数据库中的信息，认定其持有等同于美国学士学位的学历。
针对审理主任的证据请求（RFE），申请人提供了其前雇主的一封信函，该信函描述了申请人在行政和财务管理领域的工作经验。该信函概述了申请人在其前职位上的职责，并确认了其雇佣日期。因此，记录以优势证据标准证明申请人在其领域拥有至少五年的学士后经验。据此，我们认定申请人符合作为持有高级学位的专业人士的 underlying 分类资格。有待确定的剩余问题是其是否符合国家利益豁免的资格。
基于以下理由，我们同意审理主任的意见，即证据未能证明申请人符合国家利益豁免的资格。虽然我们未逐一讨论每份证据，但我们已审查并考虑了每一份证据。
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B. 国家利益
申请人在其 I-140 表格上声明，他打算规划、指导和协调一个组织的服务。在其初始申请中，他对其拟议事业提供的具体细节很少，但以其过去的工作以及他认为其事业将具有的国家利益来描述该事业。他在其初始信函中声明，他在巴西的医疗行政管理领域的商业管理、财务管理、健康管理、关系管理、战略规划和咨询方面拥有独特的专业知识、丰富的经验和经证实的成功记录。申请人得出结论，其资格具有实质性价值和对美国的重要性，并进一步得出结论，“鉴于巴西当前政治动荡和经济形势严峻的背景，我为在巴西开展业务或计划在巴西开展业务的美国公司所做工作的价值和重要性将更加重大。”[已隐去]在其对申请人国家利益豁免资格的评估中指出，了解巴西商业、健康和金融行业的商业和财务管理者具有实质性价值和国家级重要性。[已隐去]进一步评论说，对商业和财务管理者高企且不断增长的需求以及他们能为美国公司带来的利益，确立了申请人事业的国家级重要性。
审理主任的 RFE 告知申请人，除其他缺陷外，证据未能确立拟议事业的国家级重要性。具体而言，审理主任指出，证据未能证明该事业将对申请人将与之合作的具体雇主和客户之外产生影响，申请人的关于财务管理者需求的断言也未能证明申请人拟议事业将在该领域产生更广泛的影响，达到国家级重要性的水平。在其 RFE 回复中，申请人提供了一份个人计划和声明，概述了他将为美国公司提供的服务。虽然我们不会在此逐一重复，但我们认可在这些服务中，申请人计划创建创新的财务分析工具；开发和实施定制工具以最大化增长和改善业务绩效；以及实施商业管理中的最佳实践和方法。此外，申请人提供了关于其事业的额外信息，包括他将：
[以]独立行政管理者身份工作，为中型和大型非营利组织，特别是医疗[]行业的组织，提供商业和财务管理咨询服务……继续为组织开发和实施创新的财务和商业管理解决方案，目标是降低其成本、优化业务流程、增加收入并防止不必要的开支……与其庞大的专业网络密切合作，以发展合作伙伴关系并提供其服务……通过举办研讨会、讲座、演讲和培训课程，向美国组织和商业专业人士提供培训服务，目标是在该领域向其他专业人士传播其独特的专业知识和知识。”
申请人还提供了众多解释，说明其拟议事业为何具有国家级重要性，包括通过申请人对其他专业人士的培训，他们将能够学习并在自己的组织中复制其技术，这将在其领域产生广泛影响。他表示，“通过消除损失和减轻财务风险，公司将拥有
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更多资金投资于其他举措，在美国经济中创造更多就业机会，并为美国人民提供至关重要的护理。”
申请人提供了其打算为美国组织节省的成本和产生的财务利益的财务预测，其中包括其拟议事业到第五年达到14.4百万美元的财务预测。申请人将这些财务预测提供给一家独立经济分析咨询机构，该机构分析了他的预测，并从宏观经济影响的角度对其进行了描述。该咨询机构得出结论，美国所有行业的五年总经济影响估计为28.5百万美元，总就业影响为创造246个全职工作岗位。该咨询机构进一步估计，拟议事业“有可能在美国产生重大经济影响，包括经济活动增加、创造数百个工作岗位、工资和薪金增加，以及联邦、州和地方政府税收增加。”
此外，申请人提供了一封来自其前雇主[已隐去]的首席执行官兼总负责人的信函，[已隐去]赞扬了申请人的个人和专业素质及成就。他还断言，申请人的工作至关重要，因为改善非营利医疗组织的运营和财务状况使他们能够为无力支付健康保险或医疗治疗费用的人们提供更多护理。[已隐去]提供了有用的非营利医疗背景信息，并得出结论，申请人将为其在美国工作的公司带来非凡的财务收益和成果。
在对证据进行彻底审查后，审理主任得出结论，证据不足以确立拟议事业的国家级重要性，因为它未能证明申请人的工作将如何影响或推进更广泛的行业或以其他方式影响其领域。审理主任认可申请人关于经济和就业创造影响的声称，但认定所提供的证据不支持此类声称。我们同意。
在我们对记录的重新审查中，我们认定申请人未能证明其拟议事业的国家重要性。尽管我们认识到拥有工作或工作邀请并非国家利益豁免的资格要求，但申请人未提供其拟议工作可行性的充分证据，以致无法证实其关于该工作影响的主张。国家利益豁免计划的目的并非使申请人能够在美国求职。尽管申请人提供了一封来自I I佛罗里达分部的信函，其中决策支持与业务发展经理认可了申请人的有用经验，但他未有意义地描述I I未来将如何与申请人接触的性质。此外，该经理特别指出，申请人的永久居留身份是任何进一步讨论的前提条件。申请人未提供他将与之合作的任何其他具体组织的名称，也未说明他将如何向美国公司提供其咨询服务。这一点意义重大，因为目前并不清楚哪些非营利公司（如有）需要其财务和行政管理。在Dhanasar案中，我们认定申请人必须指明“外国国民拟从事的具体事业”。Id. at 889。虽然申请人的行政和财务管理咨询服务可能有用，但在未充分展示申请人计划合作的
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公司目前如何管理以及这些公司是否已经实施申请人将提供的行政和财务方法的情况下，此类服务的影响难以确定。
在审查来自~-----~的意见书时，我们注意到，他关于国家重要性的结论基于一项假设，即申请人对巴西商业和财务管理的深入了解将使美国公司能够抓住巴西的市场和投资机会。他得出结论认为，这将增强美国公司的营销和销售能力。然而，申请人未解释哪些美国公司正寻求将业务拓展至巴西或拉丁美洲，也未说明这在行政和财务管理或医疗保健背景下将如何运作。因此，我们认定~ l在该主题上的结论缺乏实证支持。我们也认可! f关于行政和财务经理需求及该领域预计增长的主张；然而，在确定国家重要性时，相关问题并非个人将从事的行业或职业的重要性。相反，我们关注的是“外国国民拟从事的具体事业”。Id. at 889。作为自由裁量事项，我们可以将申请人提交的意见陈述用作参考。Matter of Caron Int'l, Inc., 19 I&N Dec. 791, 795 (Comm'r 1988)。然而，如果意见与记录中的其他信息不一致，或在任何方面存疑，我们将拒绝该意见或给予其较低权重。Id. 我们最终负责就个人是否有资格获得所寻求的福利作出最终裁定；提交专家意见书并非资格的推定证据。Id. 在此，~-----~的意见证明价值很小，因为他未提供充分证据加以证实。
在Dhanasar案中，我们指出“我们寻找拟议事业的更广泛影响”，并且“[一]项事业可能具有国家重要性，例如，因为它在特定领域具有国家甚至全球影响。”Id. 我们还通过审查记录其工作“潜在预期影响”的证据来评估申请人的拟议事业是否满足国家重要性要求。举例而言，“[一]项具有显著潜力雇用美国工人或具有其他重大积极经济影响的事业，例如特别是在经济萧条地区，很可能被理解为具有国家重要性。”See Dhanasar, 26 I&N Dec. at 890。
申请人提供了具体的财务成本节约预测，但此类数字的依据甚少。尽管他提供了其拟议事业在五年内每年将创造的节约总额，但申请人未解释他将如何实现这些数字，而这必然取决于他计划合作的组织数量及其各自的财务状况。就目前记录而言，这些预测似乎不过是猜测。此外，由于独立咨询组织的影响分析报告依赖申请人提供的数字而未探究其依据或准确性，该报告提供的结论对申请人拟议事业的实际影响几乎不提供有意义的信息。举例说明，报告称第一年申请人“计划产生”635,000美元的成本节约和对美国组织的财务收益；然而，报告未提供关于申请人将如何实际产生此类节约和收益的独立依据或分析。因此，我们质疑该报告关于创造的就业数量以及拟议事业将对各行业产生影响的预测的有效性。我们认定申请人的
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财务预测及相应的财务分析报告在本案中证明价值很小至毫无证明价值，因为两者均未首先确立所提供数字的有效性和依据。
申请人强调其过去的成就，以说明其拟议事业如何可能产生类似影响。为此，他提供了前同事的推荐信，这些信件赞扬申请人的个人和专业品质，但未展示对申请人拟议事业的了解。尽管信件作者强调了申请人过去的成就，但信件中几乎没有表明其成就影响了整个行政和财务管理领域，作者们的例子也未表明申请人的影响超出了他曾合作过的非营利医疗保健组织或他们所服务的特定个人。此外，作者们提供的申请人工作实例细节不足。例如，I I，l I的国家管理主任，断言申请人的战略和对该组织的管理使其能够活跃和富有成效，为城市提供了希望和自豪感的来源，并实现了盈余运营，但作者未提供申请人具体战略或管理的细节。同样，.__________ __. 提到申请人如何谈判达成对全市决议的修改，从而开辟了新的资金来源，但信件缺乏对申请人在谈判中究竟做了什么的说明。最后，I I L__J描述了申请人如何与当地政界人士和社区联络，但她未提供关于申请人为与这些实体合作做了什么或他获得了什么资金以及如何获得的充分具体细节。总体而言，即使我们接受申请人改变了巴西的非营利医疗保健行业，申请人也未解释其过去的成就如何表明未来在美国的成功，而美国的医疗保健格局以及税收和财务法规截然不同。 尽管I I提供了一些关于申请人为,____ ___,]产生的结果的具体信息，但似乎没有任何成就或结果影响了整个行政和财务管理领域。 断言申请人的方法具有创新性，而.__ ________ ___.，巴西的一名公共检察官，同样写道申请人提供了独特的技术。然而，无论是! l还是l I都未解释申请人的创新方法和独特技术是什么。尽管作者们对申请人评价很高，但我们认定，未指明该领域具体影响的概括性结论性陈述证明价值很小。See 1756, Inc. v. U.S. Att'y Gen., 745 F. Supp. 9, 15 (D.D.C. 1990)（认定机构在移民福利裁决中无需采信结论性断言）。提交支持申请的推荐信并非资格的推定证据；USCIS可以评估这些信件的内容，以确定它们是否支持申请人的资格。Id. See also Matter of V-K-, 24 I&N Dec. 500, n.2 (BIA 2008)（指出专家意见证词并非意在作为关于“事实”的证据）。
同样，尽管我们认可申请人在其个人计划和陈述中声称他已开发出复杂的解决方案和工具以及独特的解决方案和方法，但这些主张未得到证实。尽管申请人的专业计划和陈述包含了其拟议事业的方法论和最佳实践，但所提供的示例似乎是基本和直接的商业和财务管理概念，例如平衡财务计分卡。在审查其财务模型和报告的工作成果示例时，我们首先注意到它们未附有英文翻译。此外，它们似乎仅仅是一个表格
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这些数字没有任何解释说明它们如何是创新、独特或复杂工具和技术的产物。因此，我们认定，证据不支持关于申请人已开发出对行政与财务管理领域产生影响的工具、模型、方法或技术的认定。
申请人也未证实其拟议的培训其他专业人士的活动将如何在该领域产生更广泛的影响，从而达到国家重要性的水平。他未解释其方法与美国已使用的方法有何不同，也未提供估计有多少组织或个人对其培训感兴趣。即使他提供此类培训，申请人也未证明此类工作如何达到如此巨大的规模，以致达到国家重要性的水平。在Dhanasar案中，我们认定申请人的教学活动未达到具有国家重要性的水平，因为它们不会更广泛地影响其领域。参见Dhanasar, 26 I&N Dec. at 893。在此，申请人也未证明其培训将如何更广泛地影响该领域。
在上诉中，申请人主张，其拟议事业部分因帮助残障人士的重要性而具有国家重要性。虽然我们承认，改善非营利医疗实体的行政与财务健康可能使需要治疗的患者获得更好的服务，但申请人未证实其将取得的成果如何达到如此规模，以致达到国家重要性的水平。我们同意医疗保健和治疗残障人士是重要的；然而，申请人必须证明其具体拟议事业的国家重要性，而非该领域总体的重要性。如审理主任已指出的，虽然拟议事业可能影响雇用申请人服务的特定组织及其所服务的客户，但这不能证明拟议事业具有国家重要性，因为此类影响缺乏对该领域或整个国家的更广泛意义。申请人在上诉中主张，其拟议事业将增强社区，因为它将使更多残障人士得到治疗并重新进入劳动力队伍。然而，申请人未提供确凿细节，说明因其拟议事业活动将有多少人得到治疗、其中多少人将在治疗中取得成功、或其中多少人在治疗后进入劳动力市场。此外，仅仅进入劳动力市场并不能证明因拟议事业而创造了工作或为其提供了工作机会。因此，其拟议事业的社区和经济影响未获证实。
申请人再次强调其在前巴西雇主的过往成就，以主张他能在美国取得类似成果。虽然我们承认申请人的过往成功，包括其前雇主在申请人管理期间治疗的患者数量以及他为该组织实现的成本节约，但他未指明这些成就如何转化为拟议事业的国家重要性。申请人未以具体信息支持其拟议事业，说明他将服务哪些组织、其财务状况、将受影响的患者数量，或他将在美国医疗保健系统背景下如何复制其成功。
在上诉中，申请人主张，审理主任错误地认定其五年期财务预测缺乏关于如何计算的支持证据。作为回应，申请人以循环论证的方式提请我们注意经济分析影响报告
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作为其计算的依据。如前所述，该报告的作者将其结论建立在申请人提供的数字之上，且未解释这些原始数字是如何计算的。申请人进一步解释称，其预测基于其在巴西从事类似工作的过往经验。我们全面审查了记录，认定尽管申请人提供了数字，但他对如何计算这些数字几乎未提供解释或理由。此外，申请人未解释其在巴西的业绩如何为美国的计算提供充分基础，因为美国运行于不同的金融和医疗保健体系。申请人必须以相关、有证明力且可信的证据支持其主张。参见Matter of Chawathe, 25 I&N Dec. 369, 376 (AAO 2010)。在没有充分信息或证据证明其未来工作可归因的任何美国经济影响或就业创造的情况下，记录未显示申请人的项目给美国区域或国家经济带来的利益将达到Dhanasar案所设想的“实质性积极经济影响”水平。参见Dhanasar, 26 I&N Dec. at 890。
我们承认申请人在上诉中提交的额外证据，包括其在巴西的电视采访记录、关于美国政府重视医疗保健和保护美国残障人士的信息，以及行业文章、报告和研究。采访记录和采访反映了申请人前雇主在巴西的知名度、筹款和成功，以及其向社区提供的医疗保健服务，但申请人未充分将该组织的成功或其在先前工作中的业绩与美国拟议事业的国家重要性联系起来。同样，文章、报告和研究提供了关于财务规划和医疗保健领域的有用背景信息，但未证明申请人具体拟议事业的国家重要性。如前所述，虽然该领域可能具有国家重要性，但申请人必须证明其在该领域内的具体拟议事业具有国家重要性。申请人未履行该举证责任。
记录中的文件未证明其拟议事业具有Dhanasar先例决定第一要件所要求的国家重要性。因此，申请人未证明其符合国家利益豁免的资格。因此，根据Dhanasar案所述第二和第三要件对其资格的进一步分析将无实际意义。由于所认定的驳回理由对申请人的上诉具有决定性，我们拒绝审理并在此保留申请人关于其在Dhanasar第二和第三要件下资格的其余论点。参见INS v. Bagamasbad, 429 U.S. 24, 25 (1976)（“法院和机构无需对结果所不必需的问题作出认定”）；另参见Matter of L-A-C-, 26 I&N Dec. 516, 526 n.7 (BIA 2015)（在申请人本不符合资格的情况下，拒绝在上诉中审理替代性问题）。
III. 结论
由于申请人未满足Dhanasar分析框架所要求的第一要件，我们认定其未证明其符合资格或作为自由裁量事项应获国家利益豁免。基于上述理由，上诉将被驳回。
命令：上诉被驳回。
