行政上诉办公室非先例裁决
美国公民及移民服务局
案号：40289891
日期：2025 年 12 月 9 日
对服务中心运营部（SCOPS）裁决的上诉 表格 I-140，外籍劳工移民申请（国家利益豁免）
申请人是一名飞机维修技师，寻求被归类为持有高级学位的专业人士，或科学、艺术或商业领域具有杰出能力的外国人。参见《移民与国籍法》（本法）第 203(b)(2) 条，8 U.S.C. § 1153(b)(2)。申请人还寻求豁免附属于该 EB-2 移民类别的职位邀请要求。参见本法第 203(b)(2)(B)(i) 条。当符合国家利益时，美国公民及移民服务局（USCIS）可酌情批准此项对所需职位邀请、进而对劳工证的豁免。
SCOPS 拒绝了该申请，认定记录未能证明申请人符合国家利益豁免资格。本事项现依据 8 C.F.R. § 103.3 提交本办公室审理。
申请人负有举证责任，须以优势证据证明其符合资格。Matter of Chawathe, 25 I&N Dec. 369, 375-76 (AAO 2010)。本办公室对本案问题进行重新审查。Matter of Christa's, Inc., 26 I&N Dec. 537, 537 n.2 (AAO 2015)。经重新审查，本办公室将驳回上诉。
I. 法律
要获得国家利益豁免资格，申请人必须首先证明其符合基础 EB-2 签证类别的资格，即作为持有高级学位的专业人士，或作为科学、艺术或商业领域具有杰出能力的外国人。本法第 203(b)(2)(B)(i) 条。
申请人证明 EB-2 资格后，还必须证明其符合「国家利益」项下对职位邀请要求酌情豁免的资格。本法第 203(b)(2)(B)(i) 条。Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. 884, 889 (AAO 2016) 提供了审理国家利益豁免申请的框架。Dhanasar 指出，如果申请人证明以下事项，USCIS 可酌情批准国家利益豁免：
拟议工作同时具有实质价值与国家重要性；
该外国人有能力推进其拟议工作；以及
整体而言，豁免职位邀请要求将有利于美国。
II. 分析
SCOPS 未就申请人是否符合持有高级学位的专业人士资格，或是否符合具有杰出能力的外国人资格作出认定。申请人未明确其寻求上述哪一类别。记录中既提及高级学位，也提及 8 C.F.R. § 204.5(k)(3)(ii) 项下杰出能力的各项证据要求。本办公室目前保留此问题，因为其他因素足以决定本申请的结果。但今后任何提交材料都必须更直接地处理此问题，并明确申请人寻求的是持有高级学位的专业人士类别，还是具有杰出能力的外国人类别。
本上诉需要审理的问题是，申请人是否已证明豁免职位邀请要求、进而豁免劳工证将符合国家利益。SCOPS 认定申请人未满足 Dhanasar 国家利益测试三要素中的任何一项。
申请人在其祖国哥伦比亚接受飞机技师培训，于 2008 年取得「专业航空电子技师」资格，于 2010 年取得「飞机航线技师」资格。在先后为[已隐去]和哥伦比亚其他雇主工作后，申请人于 2023 年 1 月以 H-1B 非移民身份进入美国，为[已隐去]担任航空顾问。
申请人描述了其拟议工作，即一家名为[已隐去]的公司。
我提交的商业计划包括开发和实施可变桨距螺旋桨和新型飞机涡轮等技术，旨在优化燃油消耗并减少碳排放。这些创新不仅提升飞机在各种飞行条件下的性能，还通过最大限度减少所需燃油量、降低环境影响，对行业可持续性作出重大贡献。
此外，我的项目还将聚焦高效可持续燃料的研发，旨在为传统化石燃料提供可行的替代方案。这一努力符合减少温室气体排放的国家目标，也为寻求降低运营成本的航空公司提供了经济解决方案。我们估计，这些技术的实施可将燃油消耗降低多达 15%，这将为商业机队带来显著节省。
申请人提交了一份商业计划，表明其拟设立的公司将开展「商业和私人飞机的改进、维护和维修，采用先进的最新技术优化燃油效率和飞机可操作性」。
本办公室注意到，申请人在上诉时提交了一份更新版商业计划，其许多细节与原版计划不同。本办公室不会考虑这些新细节，因为申请人必须在提交申请时满足所有资格要求。参见 8 C.F.R. § 103.2(b)(1)。提交后对拟议工作的变更不追溯适用于提交之时。
A. 实质价值与国家重要性
Dhanasar 第一要素「实质价值与国家重要性」聚焦于外国人拟从事的具体工作。工作的价值可在商业、创业、科学、技术、文化、健康或教育等一系列领域得到证明。在确定拟议工作是否具有国家重要性时，本办公室考虑其潜在的前瞻性影响。Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. at 889。本办公室寻找更广泛的影响。例如，一项工作若具有为美国工人创造就业的重大潜力，或具有其他重大积极经济影响，尤其是在经济萧条地区，则很可能被理解为具有国家重要性。Id. at 889-890。
申请人主张其拟议工作具有实质价值与国家重要性，因为它「不仅将成为航空领域技术创新的来源，还将对美国经济和就业创造产生积极影响」。申请人还表示，其拟议工作将涉及「新材料和新技术的研发，以及飞机技术改进的实施」，「同时促进可持续高效技术的采用」。
该公司的商业计划表明，公司寻求提高涡轮燃油效率、降低总体燃油消耗，同时「开发可减少航空环境影响的 ef 高效燃料」。
2025 年 2 月，SCOPS 发出补件通知（RFE），指出申请人的初始证据未能证明拟议工作具有实质价值与国家重要性。申请人回应 RFE 后，SCOPS 拒绝了申请。但在该裁决中，SCOPS 未解释申请人对 RFE 的回应为何在 Dhanasar 第一要素方面存在不足。相反，SCOPS 仅陈述结论，重复 RFE 中的说法，即「所提供的证据未能证明申请人的拟议工作具有实质价值……[以及]国家重要性」。SCOPS 主张申请人未提交「关于该具体工作可归因的任何预期美国经济影响或就业创造的充分信息或证据」。
在上诉中，申请人引用了有关航空维修和污染对气候影响等问题的统计数据。申请人还基于大幅修订的商业计划提供了新的就业创造估计。
SCOPS 似乎未充分考虑申请人对 RFE 的回应论点和证据。如上所述，拒绝通知未就 Dhanasar 第一要素确认或讨论申请人对 RFE 的回应。
仅就其本身而言，经营一家飞机维修公司似乎不具有国家重要性。其主要影响似乎仅限于其客户。申请人也未证明该工作将带来符合要求的就业创造水平。但如最初所述，拟议工作超出了常规飞机维修的范围。经考虑，本办公室认为，改进型飞机发动机和航空燃料的广泛采用可能具有足以满足 Dhanasar 第一要素实质价值与国家重要性要求的影响和效果。
尽管本办公室在此要素上推翻 SCOPS 的裁决，但同意该裁决的总体结果。下文将解释为何本办公室同意 SCOPS 关于申请人未满足 Dhanasar 第二要素的认定。
B. 有能力推进拟议工作
Dhanasar 第二要素将焦点从拟议工作转向外国人本人。为确定外国人是否有能力推进拟议工作，本办公室考虑以下因素，包括但不限于：其教育、技能、知识及在相关或类似工作中的成功记录；未来活动的模式或计划；实现拟议工作的任何进展；以及潜在客户、用户、投资者或其他相关实体或个人的兴趣。Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. at 890。
申请人在其初始陈述中称，其「专业经验」和「成就记录」证明其符合资格。申请人描述其经历如下：
在我的整个职业生涯中，我一直从事……航空电子技术和先进导航系统的实施工作。我的职责还包括安装先进航空电子系统并升级关键部件，以提升飞机性能和安全性。此外，我还领导了飞机技术改进的开发和实施，这些改进有助于降低燃油消耗和优化运营效率。
我职业生涯的亮点之一是我提升飞机燃油效率的能力，这在经济 and 环境方面都产生了积极影响。我的贡献使航空公司能够显著降低运营成本，同时帮助满足航空业的国际可持续性标准。
申请人提交了显示其技术培训的证书副本，证明其作为飞机技师的资格。申请人还提交了证明其过去作为技师从事飞机维修和保养经验的信件。然而，申请人的拟议工作不仅仅是继续担任技师。该工作与[已隐去]相关联。
该公司于 2024 年 11 月提交的原版商业计划使用现在时描述一家现有公司正在积极开发新技术。该计划包含以下段落：
我们的关键创新包括可变桨距螺旋桨、新型飞机涡轮、先进空气动力学材料以及高效环保燃料的开发……
在[已隐去]，我们通过航空业的技术创新为美国国家利益作出重大贡献。我们通过开发和应用提高燃油效率、减少碳排放、增强飞机安全性和可操作性的技术，推动美国全球竞争力。我们还通过创造先进技术……在航空航天业创造就业并促进经济增长。
……我们处于新型燃料研发的前沿，这些燃料不仅提高飞行效率，还具有更低的环境影响，促进航空业的可持续性。
上述引文暗示该公司已从事「技术创新」和「先进技术的创造」。但记录未显示该公司在申请人于 2024 年 11 月提交申请时已经存在。商业计划的其他部分使用将来时，描述申请人和公司「将」在未来做什么。
申请人在其单独的陈述中同样暗示该工作已在进行中。他表示：「我和我的团队致力于通过创新生物燃料和合成燃料替代品来减少对化石燃料的依赖，这些燃料具有更低的二氧化碳排放和更高的效率。通过先进的研发和测试，我们的研发实验室探索更符合全球环境标准的可持续燃料。」申请人未提供关于「团队」和「研发实验室」的进一步细节，也未记录其存在。
尽管商业计划和申请人的陈述都声称涉及现有的、正在进行的创新，但申请人未提交专利申 请等证据，以表明他参与了「开发……技术」，而非应用他人开发的现有技术。
商业计划包含以下主张：公司的「领导团队由在航空航天业拥有丰富经验的专家组成」，而「技术团队由航空工程师、维修技师以及材料和燃料专家组成」。该计划还包括「首席执行官/董事总经理」、「运营总监」、「研发总监」、「销售和营销总监」和「首席财务官」的姓名和简要传记。这些现在时描述描绘了一个已建立的组织结构，领导和技术团队已经到位。
但如上所述，记录中没有证据表明该公司在 2024 年 11 月已存在，或雇用了商业计划中提到的任何个人。此外，第 8.1 节「组织结构」和第 8.2 节「角色和职责说明」中所谓的公司官员名单未包括申请人本人的姓名。同一计划的后续章节将申请人确定为「首席执行官/董事总经理」，但未解释为何前面的章节两次为同一职位提供了不同的姓名，即首字母为 J.P. 的人。
在缺乏证据表明该公司在提交时确实存在并具有所称人员结构的情况下，本办公室不能对关于该公司、其结构及其活动的现在时陈述赋予任何权重。鉴于围绕商业计划的诸多疑问和不一致之处，该商业计划不是证明申请人有能力推进其拟议工作的有力证据。
在 RFE 中，SCOPS 确认了申请人提交的信件，但指出讨论申请人过去作为技师工作的信件未直接涉及拟议工作。SCOPS 还注意到申请人的各种执照和证书，但认定这些材料未证明申请人在其寻求在美国从事的具体工作中具有「成功或进展的记录」。SCOPS 进一步认定商业计划缺乏佐证。
在回应 RFE 时，申请人提交了关于其在哥伦比亚和美国过往就业的进一步信息和文件。申请人主张其「在航空电子系统和结构维护方面担任了具有高度技术责任的航空技师职位」。
申请人主张，[已隐去]商业计划描述了「一种可扩展的组织结构，在其第一阶段能够创造 40 至 60 个专业技术岗位，包括航空工程师、维修机械师、燃料专家和应用电子技师」，以及「用于设计先进航空部件和可持续燃料的研发（R&D）实验室」。申请人未主张其有任何建立或经营此种规模企业（涉及实验室、研发）的经验。
商业计划中的「财务预测」表预测年度支出为 380 万美元，包括 120 万美元研发、180 万美元运营成本和 80 万美元营销和销售。这些支出未计入另外 600 万美元的预期启动成本，包括 250 万美元「专业设备和工具」，加上 300 万美元「……主要总部、维修车间和研发实验室的建设和设备」，以及 150 万美元「营运资金……以支付运营头几个月的运营费用」。因此，商业计划表明拟议工作第一年将耗资近 1000 万美元。该计划还表明申请人将「通过天使投资人、风险投资和政府项目寻求融资」，以支付「高昂的前期成本」。
Dhanasar 指出，「持续」和「不间断的……资金」可有助于证明申请人有能力推进拟议工作。Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. at 893。但在本案中，申请人未证明其已获得任何必要资金。打算在未来寻求此类资金不足以满足 Dhanasar 第二要素。
在 RFE 中，SCOPS 指出申请人未证明其有能力推进拟议工作。SCOPS 指出缺乏证据表明「其工作已在领域内被使用」，例如专利或以其工作为特色的已发表材料。SCOPS 补充说，记录未显示申请人已吸引启动拟议工作所需的资金。SCOPS 表示：「最能证明申请人有能力推进拟议工作的证据将记录申请人的资格（技能、经验和过往记录）、支持（财务及其他方面）和承诺（计划和进展），以推动工作向前发展，并将支持对拟议工作未来工作的预测。」
作为回应，申请人强调其「在航空领域超过 17 年的经验」及其各种资历。申请人主张其拟议工作「完全符合国家可持续性和全球竞争力目标」，并且「《两党基础设施法》和美国能源部项目等倡议」提供了获得「资源和联邦资金」的途径。申请人未声明或表明其实际已获得政府资金或采取具体步骤这样做。
申请人提交了一份大幅修订的「财务计划」，表明初始支出将包括 40 万美元「基础设施和设备（设施和基本工具）」、20 万美元「研发」和 15 万美元「初始运营成本（前 6 个月）」。申请人还表示「第二阶段」将额外耗资 135 万美元，「第三阶段」再耗资 190 万美元。新数字大幅低于申请人在商业计划第一版中估计的支出。申请人未解释这一大幅下调。
申请人还表示其已「申请」60 万美元银行贷款。他未记录任何贷款申请或其结果。尽管申请人最初主张政府资金将可用于支持其拟议工作，但申请人未提交关于具体来源或如何获得的详细信息。
申请人提交了两封新信件，均来自佛罗里达州[已隐去]一家航空维修公司的官员。一位「与[申请人]在众多高级航空项目上共事」的航空电子负责人赞扬了申请人的解决问题能力和多年经验。一位多次与申请人合作的航空电子经理赞扬申请人「对航空系统的深入了解」和「出色的领导能力」。
尽管这两封信的作者显然高度评价申请人，但他们未涉及拟议工作的具体细节，也未证明申请人不仅具备技能，还具备推进该工作所需的资源。拟议工作不仅仅是成为一名技术高超、资质合格的航空电子技师，因此关于其在该领域能力的信息不足以满足 Dhanasar 第二要素。
在拒绝通知中，SCOPS 认定申请人的资历和过往记录不足以证明其有能力推进拟议工作。SCOPS 确认并简要引用了两封新信件，但认定它们未充分涉及拟议工作。SCOPS 还表示：「商业计划作出了各种人员和收入预测，但未提供任何细节说明其依据，也未解释将如何实现。」SCOPS 指出缺乏「奖项、赠款、投资或其他相关非货币支持」的证据。
在上诉中，申请人主张其多年经验使其在「预测性维护、结构修理（改装）和可持续燃料相关技术验证等关键领域」具备专业知识。申请人称其「作为该工作领导者的专业定位……已得到一群高素质专业人士的独立验证，包括航空航天工程、航空电子和公共政策专家，他们分析了我的经验、技术能力和项目的国家相关性」。
为支持上述最后一项主张，申请人引用了此前提交的两封信，其作者表示曾多次与申请人合作，因此其主张并非如所称的那样独立。申请人还提到第三个人，被描述为「一位在领土创新和发展方面有经验的公职人员，[他]发表了两份不同的专家声明」。本办公室无法在申请人的初始提交或对 RFE 的回应中找到这些声明或此前对它们的提及。
即便如此，归于该公职人员的所谓引述含糊且笼统。申请人称此人「表示该倡议」：
「直接解决美国基础设施和区域包容政策中的结构性差距。」
「与拜登政府『投资美国』和 Justice40 倡议的关键组成部分一致。」
「由一位具备技术和战略能力、能够交付可衡量成果的专业人士领导。」
这些陈述如此宽泛，以至于不易看出它们与拟议工作或申请人推进该工作的能力有何关联。因此，该个人所称陈述的存在与否似乎不会实质性影响本程序的结果。
申请人在上诉中称：
[已隐去]已在美国正式注册为法律实体，符合相关州和联邦要求。该公司已包括：
五阶段实施计划，在华盛顿、佐治亚和德克萨斯设有运营中心。
经真实市场基准（EIA，2024）验证的保守财务预测。
招聘计划预计五年内至少创造 450 个直接技术岗位，全部面向美国公民或合法永久居民。
正在与[已隐去]和[已隐去]筹备培训协议，涵盖飞机改装、能源效率和可持续航空燃料整合等领域。
这证实拟议工作并非理论性的，而是已进入实施的后期准备阶段。
申请人未提交文件表明上述安排已到位，更重要的是，未表明这些安排在其于 2024 年 11 月提交申请时已经到位。上述部分信息涉及在上诉时提交的大幅修订的商业计划，该计划是在提交日期数月后提交的。
尽管申请人已表明其作为飞机技师拥有丰富经验，但从事此类工作与建立和经营商业计划所述具有多个组织层级的企业所需的技能不同。原版商业计划称：「我们将建立一个研发实验室，致力于研究替代燃料……我们将对新开发的燃料进行严格的测试和认证。」申请人未记录任何开发新型飞机燃料或监督从事此类研究的实验室的经验。
申请人未表明其已获得满足最初所述启动成本所需的资金。其随后对这些成本的大幅下调发生在提交日期之后，且申请人未表明大幅降低的成本对于其寻求开展的企业是现实的。
鉴于上述结论，申请人未履行其举证责任，证明其满足 Dhanasar 国家利益测试的第二要素。对剩余要素的详细讨论不会改变本上诉的结果。由于申请人未以其他方式证明其符合所寻求类别的资格，本办公室无需触及、因此保留 Dhanasar 第三要素。参见 INS v. Bagamasbad, 429 U.S. 24, 25 (1976)（per curiam）（认定机构无需对最终裁决不必要的问题作出「纯粹咨询性认定」）。
III. 结论
申请人未证明其有能力推进拟议工作。因此，申请人未表明其符合国家利益豁免资格，本办公室将作为酌情事项驳回上诉。
裁定：
上诉驳回。
通知：本裁决构成本事项的最终裁决。提交动议不会推迟裁决的效力。8 C.F.R. § 103.5(a)(1)(iv)。非法居留或 otherwise 不可入境或可被驱逐的外国人，可能因签发 I-862 表格（出庭通知）而依据本法第 240 条面临遣返程序。该程序可能导致其被驱逐出美国，并可能丧失未来签证或其他移民福利的资格。
