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美国公民及移民服务局 行政上诉办公室非先例决定
案由 L-X- 日期：2018年12月10日
对投资移民项目办公室决定的上诉
申请：表格 I-526，外国企业家移民申请
申请人依据《移民与国籍法》（下称《法》）第203(b)(5)条、8 U.S.C. § 1153(b)(5)寻求作为移民投资者的EB-5分类。该第五优先分类使移民签证可提供给在美国新商业企业（NCE）中投资所需金额的合格资本、将有利于美国经济并为合格雇员创造至少10个全职职位的外国国民。
投资移民项目办公室主管否决了该申请，认定申请人未能确立其资格。具体而言，该主管认定申请人未能证明：(1) 她为创造就业目的提供了至少500,000美元；(2) 其资金将为合格雇员创造至少10个全职职位。在上诉中，申请人提供了额外证据和一份书面论证意见。她主张，包括其在上诉中提交的文件在内的记录确立了其获得所寻求利益的资格。
经重新审查（de novo review），我们将驳回上诉。
一、法律
外国国民若在美国新商业企业（NCE）中投资所需金额的合格资本，可依据《法》第203(b)(5)(A)条被归类为移民投资者。NCE可以是任何从事营利活动的合法企业。投资者必须表明其投资将有利于美国经济并为合格雇员创造至少10个全职职位。8 C.F.R. § 204.6(i)。
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二、分析
记录显示，申请人在NCE中投资了500,000美元1，该NCE打算使用来自15名EB-5投资者的7,500,000美元投资资金，将一栋办公楼改建为养老生活设施，并在亚利桑那州运营该机构。2
申请人承认，2016年12月，美国证券交易委员会（SEC）在加利福尼亚州__联邦地区法院对NCE、相关企业及__3提起诉讼，指控其挪用和侵占EB-5资金以资助__自己的企业和奢侈生活方式。自2017年1月起，NCE及其他被告实体一直处于接管状态。根据接管人2017年6月报告第10页，4“初步会计显示，EB-5投资者向[NCE]投资了7,500,000美元”，但项目“会计记录显示，这些收益中只有4.768百万美元投资于该项目。”接管人得出结论，“约2.7百万美元的投资者资金似乎已被挪往他处。”他“正在探索重组[NCE]或出售资产的方法”，并已聘请“一名养老房地产高级经纪人……寻找新的财务合作伙伴或买家，以努力保留目前作为辅助生活设施的预期用途。”
在上诉中，申请人声称她和NCE中的另一名EB-5投资者与__（一家机构投资者）及多家企业签署了一份意向书，“以修订NCE的有限合伙协议，替换__及其关联方，使NCE脱离[接]管，为NCE提供必要资金，并完成和运营[项]目。”虽然我们对申请人的处境表示同情——她或许可以在另一论坛寻求救济——但出于下文讨论的理由，她未能表明其符合该分类的资格，因为她未满足创造就业的要求。
A. 资金的可用性
为证明EB-5分类的资格，申请人必须确立其投资已经或将会为合格雇员创造至少10个全职职位。见8 C.F.R. § 204.6(i)。Matter of Izummi, 22 I&N Dec. 169, 179 (Assoc. Comm'r 1998)解释称，申请人仅表明其已向NCE汇入资金是不够的。Id. n.7。相反，
1 申请人表示NCE位于目标就业区，所需合格资本金额从1,000,000美元下调至500,000美元。见8 C.F.R. § 204.6(f)(2)。 2 根据NCE 2014年商业计划，项目名称为__。然而，2016年商业计划表明项目名称后来变更为__。 3 NCE 2016年商业计划第46页规定，__是__（SEC诉讼中的被告之一）的首席执行官，后者拥有__NCE的普通合伙人。根据接管人2017年7月的信函，截至2017年1月，__未参与该项目。 4 这是案卷中最近的接管人报告。申请人未提供更新的接管人报告以支持其申请或上诉。
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投资者必须证明“[其]全部资金[已]提供给最直接负责创造申请所依据就业的企业。”Id. at 179；另见USCIS政策备忘录PM-602-0083，《EB-5审理政策》16, 25（2013年5月30日），https://www.uscis.gov/legal-resources/policy-memoranda；6 USCIS政策手册G.2(A)(2)，https://www.uscis.gov/policymanual/HTML/PolicyManual.html。换言之，申请人必须证明其500,000美元投资全部已提供给NCE以创造就业。在此，她未作出此类证明。
在上诉中，申请人承认“7.5百万美元EB-5资金中约2.732百万美元被从NCE挪走”，且“[她]的部分资金未投入[项]目。”因此，其500,000美元的全部金额并未为创造就业目的提供给NCE。鉴于这一缺陷，申请人提议15名EB-5投资者（包括她本人）“向NCE追加资本出资，使其EB-5投资总额达到500,000美元（目前预计每名投资者182,133.33美元）。”5 她提交了一份2018年3月的声明，称她“正在并承诺再投资182,133.33美元合法来源资金，以确保[她]共投资500,000美元。”6
作为初步事项，申请人未能证明，即使以她提供的额外资金替换被挪用的资本，也会满足资本处于风险中的要求。参见 Izummi，22 I&N Dec. 第179页；另参见 8 C.F.R. § 204.60)(2)（要求每名投资者证明其已将所需金额的资本置于风险之中，以产生回报）。每名移民投资者必须证明其资本投资将为合格雇员创造至少10个就业岗位，以确立资格。参见 8 C.F.R. § 204.6(j)。因此，以其他资金替换EB-5资本并不等同于返还归属于该投资者的原始资本，即使两者来源相同。在此，申请人未能证明，如下文所述，其以其他资金替换其初始EB-5资本的提议将带来合格的就业创造。
相关地，我们注意到，申请人和另一名EB-5投资者所表达的试图补救因EB-5资本被挪走而导致的NCE资金短缺的意图，很可能构成不允许的重大变更。现在寻求替换这些缺失资金以完成同一拟议项目，实际上会将向NCE投资的最低要求从500,000美元提高至682,133.33美元。“申请人必须证明其在提交利益请求时符合所请求利益的资格，并必须持续符合资格直至审理完毕。”8 C.F.R. § 103.2(b)(1)。此外，“申请不能在申请人依据一套新事实变得符合资格后的未来日期获批。”见Matter of Katigbak, 14 I&N Dec. 45, 49 (Comm'r 1971)。在此，申请人必须证明在提交申请时以已投入资本创造了必要的就业，而非基于后来注入的额外资金。
此外，申请人的陈述充其量表明她打算再投资182,133.33美元以补足被挪用的资金。首先，8 C.F.R. § 204.60)(2)的规定解释称，“仅表明投资意图的证据，或涉及无现时承诺的预期投资安排的证据，不足以证明申请人正在积极进行
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投资。”在没有申请人实际承诺资金证据的情况下，她未表明其已投资或正在积极进行追加资本的投资。此外，2018年3月重组项目意向书的附件D包含两张显示重组前和重组后数据的资本化表，但未提及NCE现有EB-5投资者的追加出资。鉴于资金被挪走且缺乏额外文件，记录不足以确认申请人至少500,000美元的资本已“提供给最直接负责创造申请所依据就业的企业。”见Izummi, 22 I&N Dec. at 179。
B. 商业计划的可信性
为证明符合EB-5类别的资格，申请人必须证明其投资已经或将会为合格雇员创造至少10个全职工作岗位。见8 C.F.R. § 204.6(j)。该法规规定，为证明创造就业，申请人必须提交：
(A) 由十(10)名合格雇员的相关税务记录、I-9表格或其他类似文件的复印件组成的文件材料，前提是此类雇员已在新商业企业设立后被雇用；或
(B) 一份全面商业计划的副本，显示由于新商业企业的性质和预计规模，将在未来两年内产生不少于十(10)名合格雇员的需求，包括大致日期，以及此类雇员将被雇用的时间。5
8 C.F.R. § 204.6(j)(4)(i)。一份全面的商业计划"至少应包含对业务、其产品和/或服务及其目标的描述。" Matter of Ho, 22 I&N Dec. 206, 213 (Assoc. Comm'r 1998)。Ho案结论认为，"最重要的是，商业计划必须可信。" Id.
在本案中，记录包含两份商业计划，分别日期为2014年6月和2016年6月。在其决定中，审理主任讨论了两份计划的若干不一致之处和缺陷，包括与项目所需资金、EB-5资金的使用以及新商业企业预计支出有关的信息。在上诉中，申请人在其书面论证意见第III节中述称，"鉴于重组[，其中将包括]项目预算的增加，将起草一份更新的商业计划"，并且"鉴于更新后的预算，过去某些数字的不一致已不再相关……"然而，她表示她"目前无法提交更新的商业计划。"
5 8 C.F.R. § 204.6(i)(4)(i)(B)所述的两年就业创造期自申请裁定后六个月起算。USCIS政策备忘录PM-602-0083，supra，第19页；6 USCIS政策手册，supra，G.2(O)(5)。
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申请人未满足创造就业要求，因为她未按照8 C.F.R. § 204.6(i)(4)(i)(B)的要求提交一份全面且可信的商业计划。6 她承认记录中的两份商业计划存在不一致之处和缺陷，已不再反映项目的当前状况，但她无法提供一份更新的计划，以显示由于新商业企业的性质和预计规模，将产生不少于10名合格雇员的需求。见id。此外，在没有一份可信且全面详述项目当前状况及其就业创造潜力的更新商业计划的情况下，我们没有足够证据得出结论认为申请人寻求对项目所作的变更不构成不允许的实质性变更。见Izummi, 22 I&N Dec. 第175页（认定"申请不能在申请人根据一套新的事实变得符合资格后的未来日期获得批准"）；Kungys v. United States, 485 U.S. 759, 770-72 (1988)（认定如果变化后的情况具有影响决定的自然倾向或可预见地能够影响决定，则事实变化具有实质性）。
此外，尽管申请人提出了重组计划，但她未证明该计划更有可能在新商业企业在未来两年内创造所需数量的就业岗位。7 新商业企业似乎仍处于接管状态，且申请人未证明接管人或任命接管人的美国地区法官已批准或可能批准该重组计划。在其上诉书面论证意见第I节中，申请人承认"[t]重组需要时间才能生效，因为它需要法院批准。"此外，尽管申请人述称她和另一名EB-5投资者已签署了一份重组项目的意向书，但她未提供证据确认新商业企业其余EB-5投资者也已同意该文件所规定的条款，或他们的批准对重组并非必需。
此外，根据2018年3月一封来自 的信函，该人声称一直在谈判"使[项目]摆脱接管"，"签署与交易重组有关的所有文件的预计日期为2018年5月15日。"然而，截至本决定之日，申请人未提供关于拟议重组状况的任何额外信息。同样，根据她在上诉时提交的时间表，项目本应达到某些里程碑，包括签署"最终重组协议"、"高级贷款协议"以及获得"融资（HUD[美国住房和城市发展部]贷款）"，但记录缺乏证据确认此类事件已经发生。在没有额外佐证的情况下，记录不足以证明申请人已为新商业企业提供至少500,000美元用于就业创造目的，或她的投资更有可能为合格雇员创造至少10个全职工作岗位。见Izummi, 22 I&N Dec. 第179页；8 C.F.R. § 204.6(i)(4)(i)(B)。
6 申请人未主张，且证据未证明，新商业企业已经创造了任何就业岗位。见8 C.F.R. § 204.6(j)(4)(i)(A)。 7 见supra注5及 accompanying text。
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III. 结论
申请人未满足创造就业要求。因此她未证明其符合该类别的资格。
命令：上诉被驳回。
引用为Matter of L-X-, ID# 1532575 (AAO Dec. 10, 2018)
