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美国公民及移民服务局 行政上诉办公室 非先例决定
案号：6787065 日期：2019年12月11日
关于行政上诉办公室决定的动议
表格I-129，非移民工人申请（L-1A）
申请人（申请书中称为“投资/管理公司”）经营一家加油站/便利店。1 其寻求依据L-1A跨国公司调派人员非移民类别，继续受益人在美国担任“执行总监”的临时工作。2 见《移民与国籍法》（该法）第101(a)(15)(L)条，8 U.S.C. § 1101(a)(15)(L)。
佛蒙特服务中心审理主任最初否决了该申请3，认定申请人未能按要求证明其将在延期申请下以管理或行政身份雇用受益人。申请人随后提交了重新开案动议，审理主任批准了该动议，但维持了申请否决。申请人随后提交了复议动议，亦被审理主任否决。申请人后来提交了上诉，我们予以驳回，结论是其未充分阐明重新审议审理主任此前否决复议动议的理由。现该事项再次因复议动议提交至本办公室。
在动议中，申请人主张，我们认定申请人未就重新审议审理主任否决2017年8月提交的先前复议动议的决定提出充分理由，存在错误。申请人指出其向审理主任提交了一份长篇书面论证意见，并主张该意见已阐明重新审议审理主任先前决定的充分理由。此外，申请人还针对审理主任最初否决申请一事提出主张，称其错误地考虑了公司规模较小，并错误地认定受益人不会在延期申请下以行政身份行事。
经审查，我们认定我们驳回申请人的上诉是正确的；因此，我们将驳回复议动议。
1 提交申请时，申请人的经营包括一家加油站/便利店和一家电子烟商店。 2 申请人此前曾代表受益人提交“新办公室”申请，该申请获批，有效期为2015年9月24日至2016年9月23日。“新办公室”是指通过母公司、分支机构、关联公司或子公司在美国开展业务不足一年的组织。8 C.F.R. § 214.2(l)(1)(ii)(F)。8 C.F.R. § 214.2(l)(3)(v)(C)的规定允许“新办公室”运营在申请获批之日起一年内支持行政或管理职位。 3 该申请于2016年9月23日提交。
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一、复议动议
复议动议基于法律理由，必须（1）说明复议的理由；（2）由任何相关先例决定支持，以证明该决定是基于对法律或政策的错误适用；以及（3）基于最初决定时的记录证据证明该决定是错误的。8 C.F.R. § 103.5(a)(3)。我们可以批准满足这些要求并证明符合所请求移民福利资格的动议。
我们面前的问题是，我们驳回申请人上诉的决定是否正确。在驳回上诉时，我们强调，申请人在向审理主任提交的复议动议中引用了Matter of Z-A-, Inc., Adopted Decision 2016-02 (AAO Apr. 14, 2016)，并指出该采纳决定并不支持审理主任存在错误。我们指出，申请人表示受益人将符合行政人员的资格，而非职能经理，而职能经理是Matter of Z-A-, Inc.中所论述的资格依据。因此，我们认定审理主任否决申请人先前复议动议是正确的。
申请人未针对我们先前上诉决定的主要依据作出回应；即，其在一项主张受益人为行政人员的事项中引用了一个专门针对职能经理的案例。Matter of Z-A-, Inc., Adopted Decision 2016-02。因此，我们认定我们先前驳回上诉的决定并无错误，并将驳回复议动议。
无论如何，即使我们审议申请人关于审理主任否决先前动议及申请本身存在错误的主张，我们仍认定审理主任并无错误。申请人主张，受益人将以行政身份行事，监督运营公司加油站和便利店以及一家独立电子烟产品商店的下属经理。申请人后来在申请提交日之后提交了证据，表明其经营了第二家电子烟商店，还在调查其他类似地点，并在2016年9月申请提交日之后雇用了更多员工。然而，我们指出，申请人必须证明从提交之时起并持续至裁决期间，该移民福利的所有资格要求均已满足。8 C.F.R. § 103.2(b)(1)。因此，我们仅考虑与申请提交日相关的受益人的职责及其人员配置水平。
申请人主张，并在支持其先前动议和上诉时持续主张，审理主任在否决申请时未考虑其合理需要，并过度强调其规模较小。申请人正确指出，我们必须考虑组织的合理需要，且公司规模本身不得成为确定受益人是否或将以行政身份受雇的唯一因素。见该法第101(a)(44)(C)条。然而，USCIS结合其他相关因素考虑申请公司的规模是适当的，例如缺乏将履行公司非行政运营职责的员工，或公司未以常规和持续方式开展业务。Family Inc. v. USCIS, 469 F.3d 1313 (9th Cir. 2006); Systronics Corp. v. INS, 153 F. Supp. 2d 7, 15 (D.D.C. 2001)。当USCIS注意到记录中的不一致之处时，公司规模可能尤其相关。见Systronics, 153 F. Supp. 2d at 15。
然而，对证据整体的审查表明，受益人更有可能主要从事不符合资格的运营职责，且截至申请提交日，申请人没有足够的
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人员配置以使其免于这些职责。例如，申请人提交了大量支持申请的文件，反映受益人参与了不符合资格的运营层面任务。例如，其提供了几份与申请提交日同时期的网站打印件，显示受益人是该页面上评论的特定联系人。此外，受益人的姓名出现在申请日前后及之后的多份发票和其他交易文件上，例如多份购买电子烟产品的发票，以及另一份与为申请人电子烟产品商店购买窗帘相关的发票。该书面证据尤其值得注意，因为在同一时期，申请人表示其正在开设两家电子烟产品商店。因此，该证据表明，在申请提交时，受益人很可能正在履行启动电子烟产品商店运营所需的大部分或全部不符合资格的运营任务。该证据似乎与申请人的主张相矛盾，即受益人“将不履行任何不符合资格的（即日常行政和一般办公室）职责”。同样值得注意的是，记录中没有书面证据表明受益人在申请提交日之前或截至该日将其不符合资格的职责委托给其所称的管理下属。
受益人是否为行政雇员取决于申请人是否已履行其举证责任，证明其职责“主要”为行政性。见该法第101(a)(44)(A)和(B)条。在本案中，申请人未记录受益人的职责中行政职能占多大比例、不符合资格的职能占多大比例。申请人主张，截至申请提交日，受益人的职责在性质上完全是行政性的，但其同时列出的职责和提交的证据表明其大量参与行政或运营任务，却未量化其在这些不同职责上花费的时间。因此，我们无法确定在申请提交时受益人是否主要履行行政人员的职责。见IKEA US, Inc. v. U.S. Dept. of Justice, 48 F. Supp. 2d 22, 24 (D.D.C. 1999)。因此，审理主任认定截至申请提交日受益人很可能主要从事不符合资格的运营职责，并无错误。
此外，申请人未能证明审理主任在认定其人员配置不足以支持受益人担任行政职务方面存在错误，即截至申请提交之日，受益人将主要免于履行不符合条件的任务。法定术语“行政职务”的定义侧重于个人在复杂组织层级中的较高职位，包括组织的主要组成部分或职能，以及该人指导组织的权力。该法第10l(a)(44)(B)条。根据该法，受益人必须有能力“指导管理层”并“确立该组织的目标和政策”。该定义的内在要求是，受益人必须主要关注组织的总体目标和政策，而非企业的日常运营。个人不会仅因其拥有行政头衔或因其作为所有者或唯一管理雇员“指导”企业而被视为该法意义上的行政人员。受益人还必须行使“广泛的自由裁量决策权”，并且仅接受“来自组织高层行政人员、董事会或股东的总体监督或指导”。同上。
在考量全部记录后，证据未能证明受益人在复杂组织层级中担任较高职位，并且主要关注组织的总体目标和政策，而非企业的日常运营。正如我们已讨论的，申请人提交了大量证据，反映了
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受益人日常参与为公司拟设的电子烟商店备货并为其配备运营设施。此外，无论申请提交之日后组织架构图后来发生何种变化，随申请提交的组织架构图声称受益人监督一名销售和运营经理以及一名业务发展和财务经理。该架构图还表明，销售和运营经理监督一名行政助理/电子烟商店经理，业务发展和财务经理监督一名加油站主管，该主管指导两名加油站操作员。
然而，州雇主2016年第三季度的季度税收和工资报告反映，截至申请提交之日，申请人除受益人外仅有3名雇员；即所称的销售和运营经理、业务发展和财务经理，以及所称的行政助理和电子烟商店经理。值得注意的是，与申请同时期的这些州税务文件并未反映所称的加油站经理或其其他所称的运营层雇员。该证据表明，申请人雇用了所有管理人员，却没有运营层雇员来运营其加油站、便利店和电子烟产品商店，这使得以下问题存在重大不确定性：是否存在如所称的从属于受益人的管理层级，以及是否有足够的运营层雇员使受益人免于主要履行不符合条件的运营层职责。事实上，如前所述，申请人显著地提供了大量证据表明受益人正在履行这些任务。申请人似乎也承认需要运营层雇员来经营业务，称其在2017年1月申请提交之日后已启动为电子烟业务招聘销售人员和收银员。总之，该证据表明，申请人在一年内尚未充分发展到足以在复杂组织层级中支持受益人，使其主要关注组织的总体目标和政策而非日常运营。4
基于上述理由，我们认定我们在驳回申请人先前上诉时并未犯错，审理主任拒绝申请及后续动议是正确的。申请人未表明复议的正当理由，也未推翻我们驳回其先前上诉的理由。在签证申请程序中，申请人负有证明其符合所寻求移民福利资格的责任。该法第291条，8 U.S.C. § 1361。申请人未履行该责任。
裁定：复议动议被驳回。
4 8 C.F.R. § 214.2(1)(3)(v)(C)的规定仅允许拟设的美国运营机构在申请获批之日起一年内支持行政职位。USCIS法规中没有允许延长这一年的规定。如果企业在一年后没有必要的人员配置来充分使受益人免于履行运营和行政任务，则申请人不符合延期资格。
