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美国公民及移民服务局 行政上诉办公室 非先例决定
案号：34941197 日期：2024年12月12日
对德克萨斯服务中心决定的上诉
表格 I-140，外籍工人移民申请（国家利益豁免）
申请人是一位营销企业家，寻求作为持有高级学位的专业人士获得基于就业的第二优先（EB-2）移民分类，并寻求豁免与该分类相关的职位offer要求。见《移民与国籍法》（该法）第203(b)(2)条，8 U.S.C. § 1153(b)(2)。
德克萨斯服务中心审理主任否决了该申请，认定记录未能证明申请人有资格获得EB-2分类的职位offer和劳工证要求的豁免。此事现依据8 C.F.R. § 103.3提交本办公室进行上诉审查。
申请人负有举证责任，须以优势证据证明其资格。Matter of Chawathe, 25 I&N Dec. 369, 375-76 (AAO 2010)。本办公室对此事项中的问题进行重新审查（de novo）。Matter of Christo's, Inc., 26 I&N Dec. 537, 537 n.2 (AAO 2015)。经重新审查，本办公室将驳回上诉。
一、法律
为符合基础EB-2签证分类的资格，申请人必须证明其是高级学位专业人士或在科学、艺术或商业方面具有特殊能力的人士。该法第203(b)(2)(A)条。
如果申请人证明其符合基础EB-2分类的资格，则必须进一步证明其值得行使自由裁量权，豁免职位offer要求，因为此举符合“国家利益”。该法第203(b)(2)(B)(i)条。Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. 884, 889 (AAO 2016)提供了审理国家利益豁免申请的框架。Dhanasar指出，美国公民及移民服务局（USCIS）可作为自由裁量事项，¹ 在申请人证明以下各项时授予国家利益豁免：
- 拟议事业既具有实质价值又具有国家重要性；
¹ 见 Flores v. Garland, 72 F.4th 85, 88 (5th Cir. 2023)（与第九、第十一和哥伦比亚特区巡回法院（以及第三巡回法院在一份未公布决定中）一致，认定USCIS授予或拒绝国家利益豁免的决定本质上属于自由裁量性质）。
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- 该个人处于有利地位，能够推进其拟议事业；且
- 权衡之下，豁免职位offer要求将有利于美国。
同上。
二、分析
申请人寻求来美国继续其在广告和营销行业的职业生涯。她表示，她对巴西广告市场拥有广泛的知识和经验，这将有利于寻求拓展巴西市场的美国组织。她表示，她在美国的计划是“进入美国公司”并就巴西和拉丁美洲市场“提供专家建议和指导”。她主张，其拟议事业具有国家重要性，因为营销行业刺激了额外的经济活动，并有助于为美国工人增加就业机会。为支持其拟议事业，申请人提供了专业计划、专家意见书、有关广告和营销行业的行业报告和文章。
审理主任发出了补充证据请求（RFE），要求提供更多文件以证明其有资格获得EB-2分类的职位offer和劳工证要求的豁免。申请人提供了一份关于其自己初创公司的新商业计划、潜在客户的意向书、有关美国企业在巴西经营的文章以及更多行业相关报告和文章。她还提供了其在巴西营销行业丰富经验和获奖情况的证据，以及其在该领域重大成就的证据。
审理主任认定，申请人未能证明其满足Dhanasar分析框架三项要件中的任何一项。在上诉中，申请人主张审理主任未适当权衡所提交的证据，并且通过使用其自己对Dhanasar框架的新颖解释，在政策上犯了错误。
第一项要件，即实质价值和国家重要性，侧重于该个人拟从事的具体事业。事业的价值可在商业、创业、科学、技术、文化、健康或教育等一系列领域中得到证明。在确定拟议事业是否具有国家重要性时，本办公室考虑其潜在的前瞻性影响。同上，第889页。
申请人在上诉中主张，其拟议事业既具有实质价值又具有国家重要性。² 她进一步主张，审理主任关注其事业的更广泛影响违背了Dhanasar框架的精神，因为这过于关注申请人企业的国家或区域影响。在确定国家重要性时，相关问题不是该个人将从事的行业或职业的重要性；相反，本办公室侧重于“外籍国民拟从事的具体事业”。见同上，第889页。在Dhanasar中，本办公室进一步指出，“我们寻找更广泛的影响”，并且“一项事业可能具有国家重要性，例如，因为它在某一特定领域具有国家甚至全球
² 申请人于2024年1月为其上诉提交了补充文件。法规禁止本办公室考虑在上诉窗口之外提交的任何证据。8 C.F.R. 103.3(a)(2)(i)
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影响。”同上。本办公室还指出，“一项有显著潜力雇用美国工人或具有其他重大积极经济效应的事业，例如特别是在经济萧条地区，很可能被理解为具有国家重要性。”同上，第890页。
在提交申请时，申请人的具体事业是在一家美国公司继续从事广告和营销领域的工作。在回应审理主任的补充证据请求时，申请人表示她打算创建自己的公司，为各类企业提供营销服务。在回应RFE时提供的商业计划中，申请人表示她将投资1000美元作为启动成本。她进一步表示，其企业将根据业绩以“成功费”为其产品定价。她表示，她打算瞄准寻求进入巴西市场的美国中小型公司。申请人附上了几封来自潜在未来客户的信函，这些客户寻求聘用其组织的服务。然而，申请人的商业计划未包含任何收入预测、人员配置模型或财务预测，以证明拟议事业对其自身组织以及更广泛经济的实际经济影响。
为评估申请人的拟议事业是否满足国家重要性要求，本办公室查看记录其工作“潜在前瞻性影响”的证据。尽管申请人的陈述反映了其打算为其未来雇主和客户提供有价值的广告和营销服务，但她未提供足够的信息和证据来证明其拟议事业的前瞻性影响达到国家重要性的水平。此外，记录未显示申请人的拟议事业将充分超出其拟议客户群，以与国家重要性相称的水平对广告和营销领域或更广泛的美国经济产生影响。
此外，申请人未证明其拟从事的具体事业具有雇用美国工人的显著潜力，或以其他方式为该国带来重大积极经济效应。虽然本办公室认可提交了行业相关文章和政府报告，但申请人及其公司均未在这些文章中被具体提及。这些文章分析了巴西与美国贸易关系的重要性以及营销和广告行业的整体健康状况。在没有关于归因于其未来工作的任何预计美国经济影响或就业创造的充分信息或证据的情况下，记录未显示申请人广告和营销项目给美国区域或国家经济带来的利益将达到Dhanasar所设想的“重大积极经济效应”水平。同上，第890页。因此，申请人的拟议事业不满足Dhanasar框架的第一项要件。
由于记录中的文件未能证明其拟议事业具有Dhanasar先例决定第一项要件所要求的国家重要性，申请人未能证明其有资格获得国家利益豁免。因此，进一步分析其在Dhanasar所述第二和第三项要件下的资格将无实际意义。
由于申请人未满足Dhanasar分析框架所要求的第一项要件，本办公室认定其未能证明有资格或作为自由裁量事项值得获得国家利益豁免。
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裁定：上诉被驳回。
