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美国公民及移民服务局 行政上诉办公室 非先例决定
案号：40670911 日期：2025年12月15日
对服务中心运营处（SCOPS）决定的上诉
表格 I-140，外籍工人移民申请（国家利益豁免）
申请人寻求以持有高级学位的专业人士身份获得职业移民第二优先（EB-2）移民分类，并寻求豁免与该分类相关的职位offer要求。见《移民与国籍法》（本法）第203(b)(2)条，8 U.S.C. § 1153(b)(2)。
服务中心运营处（SCOPS）驳回了该申请，认定申请人符合持有高级学位的专业人士分类资格，但未能证明豁免所要求的职位offer、进而豁免劳工证将符合国家利益。现本事项依8 C.F.R. § 103.3提交本办公室进行上诉审查。
申请人负有以优势证据证明其资格的举证责任。Matter of Chawathe, 25 I&N Dec. 369, 375-76 (AAO 2010)。本办公室对本案问题进行重新审查（de novo）。Matter of Christa's, Inc., 26 I&N Dec. 537, 537 n.2 (AAO 2015)。经重新审查，本办公室将驳回上诉。
一、法律
为符合基础EB-2签证分类资格，申请人必须证明其为持有高级学位的专业人士，或在科学、艺术或商业领域具有特殊能力的人士。本法第203(b)(2)(A)条。如果申请人确立了基础EB-2分类资格，则必须进而证明其值得获得对职位offer要求“符合国家利益”的酌情豁免。本法第203(b)(2)(B)(i)条。Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. 884, 889 (AAO 2016)提供了审理国家利益豁免申请的框架。Dhanasar指出，美国公民及移民服务局（USCIS）可作为酌情事项¹授予国家利益豁免，如果申请人证明：
- 拟议事业既具有实质价值又具有国家重要性；
- 该个人处于有利地位以推进其拟议事业；以及
¹ 见Flores v. Garland, 72 F.4th 85, 88 (5th Cir. 2023)（与第三、第九、第十一及哥伦比亚特区巡回上诉法院一致，认定USCIS授予或拒绝国家利益豁免的决定本质上属于酌情性质）。
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- 总体而言，豁免职位offer要求将有利于美国。
同上。
二、分析
SCOPS认定申请人符合持有高级学位的专业人士资格。尚待确定的剩余问题是，申请人是否已证明豁免职位offer要求、进而豁免劳工证将符合国家利益。基于下述理由，本办公室认定申请人未能充分证明其拟议事业在Dhanasar分析框架第一项要件下的国家重要性。
关于其拟议事业，申请人表示其打算“优化和加强供应链管理，以减轻与物流相关的碳排放，提高抵御中断的韧性，并促进更具战略性的采购关系。”² 他进一步表示，其工作旨在实施“基于网络设计分析的成本节约策略”以及“通过使用最先进的追踪和追溯解决方案提高可见性来实现供应链韧性，向战略行业合作伙伴提供货量估算”。
在回应SCOPS的证据请求时，申请人重申其“拟议事业是设计和实施先进的供应链方法，有助于优化美国的物流流程，以加强整个物流运营中的资源管理，从而提高行业成本竞争力、减少环境影响，并增强国家安全和抵御运营中断的韧性。”他表示其“将通过创建现代化程序来实现这一目标，这些程序能够实现具有成本效益的采购、简化的路线规划和实时追踪协议。”申请人进一步解释其计划“在I l提供我的专业知识和经验。在我目前担任国际供应链-副总监的职位上，我领导一个团队，负责北美所有进出口的运营执行和战略流程改进。”
尽管申请人进一步声称其“工作将继续通过专业物流联盟、会议演讲和同行评审行业期刊上的发表在该领域传播”，但记录中不包含佐证其主张的证据。例如，他并未指明其打算在联盟或会议上展示的具体论文，或他已发表或计划发表其作品的同行评审期刊。无支持的断言和推测不具有证据价值，不足以证明提交方已满足其举证责任。见Matter of Mariscal-Hernandez, 28 I&N Dec. 666, 673 (BIA 2022)。
² 提交申请时，申请人在l l全职工作，担任“北美国际供应链副总监”。他提供了其雇主的信息，称“该职位的关键目标是确保国际货运的成功规划、合规和执行。”由于申请人申请的是豁免职位offer要求，他无需拥有来自特定雇主的职位offer。但是，本办公室将考虑有关其职位的信息，以说明其打算以何种身份工作，从而确定其拟议事业是否符合Dhanasar框架的要求。
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A. 实质价值与国家重要性
Dhanasar第一项要件——实质价值与国家重要性——聚焦于个人拟从事的具体事业。Dhanasar, 26 I&N Dec. at 889。事业的价值可在商业、创业、科学、技术、文化、健康或教育等一系列领域中得到证明。同上。SCOPS认定申请人的拟议事业具有实质价值。本办公室同意。
然而，SCOPS认定申请人未能证明其拟议事业的国家重要性。在确定拟议事业是否具有国家重要性时，本办公室考虑其潜在的前瞻性影响。同上 at 889。该考量可包括拟议事业是否具有雇用美国工人的重大潜力（特别是在经济萧条地区）、是否具有其他重大积极经济效应、是否在该领域具有国家甚至全球影响，或是否具有表明国家重要性的其他更广泛影响。同上 at 889-90。
申请人提交了关于供应链管理重要性、供应链韧性、供应链可持续性、控制商业物流成本、供应链优化以及在供应链中利用人工智能（AI）的文章。申请人声称这些文章支持其拟议事业的国家重要性。国家重要性的认定并不聚焦于其职业的一般重要性或有效供应链管理实践的价值，而是“聚焦于外籍国民拟从事的具体事业。”同上 at 889。在此，没有任何文章提及申请人，或以其他方式论述其具体拟议事业的潜在前瞻性影响。
此外，申请人提交了来自B-M-M-、K-A-S-、D-S-R-、N-B-和G-D-B-的支持信，讨论其供应链管理能力和经验。他还提供了来自R-S-、S-D-和A-V-的信件，反映其有兴趣与申请人就未来项目合作。³ 申请人的技能、知识及其在该领域的先前工作，以及潜在客户的兴趣，涉及Dhanasar框架的第二项要件，该要件“将焦点从拟议事业转移到外籍国民身上。”同上 at 890。此处的问题是，其拟从事的具体事业在Dhanasar第一项要件下是否具有国家重要性。 申请人还提供了来自I L的董事总经理M-T-的支持信，以支持其国家利益豁免。M-T-主张，申请人的拟议工作通过“减少对脆弱全球投入的依赖、现代化物流框架以及增强关键网络的可见性”为有韧性的国内供应链做出贡献。他进一步断言，申请人的工作“通过设计和实施提高物流效率的先进供应链方法，直接推进了国家最高的经济和安全优先事项，
³ 例如，在致申请人的一封信中，I l的人力资源人员合作伙伴S-D-表示：“代表~-------~L，我写信表达我们对继续与您合作的强烈兴趣，以支持您现代化和加强国际供应链运营的努力，重点关注运营效率、贸易韧性和经济竞争力。”她进一步断言：“您通过专业联盟、会议和期刊分享的贡献，将您的影响扩展到整个美国经济。”然而，她的陈述并未指明申请人在哪些具体联盟、会议和期刊上分享了其工作以及分享方式，也未指明其通过发表或演讲分享的新颖行业方法。
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减少对外依赖，并支持实时适应性”，但他并未指出申请人开发或正在开发的任何具体新颖供应链方法，而这些方法有可能为其领域或行业带来更广泛的影响。M-T-的来信也未证明申请人对其雇主供应链运营的日常管理如何达到国家重要性的水平。M-T-的来信未包含充分的信息和解释，记录中也没有足够的佐证证据，以表明申请人具体的拟议事业为其领域带来更广泛的影响，或对我国产生表明其具有国家重要性的重大积极经济影响。
在驳回申请的決定中，SCOPS认定申请人未能确立其拟议事业的国家重要性。SCOPS指出，申请人未能证明其事业“超越其当前或未来的雇主，以与国家重要性相称的水平影响该领域或任何其他行业或更广泛的美国经济。”4 此外，SCOPS指出，申请人未能表明其拟议工作将“在一个地区雇用大量劳动力，或为一个地区或国家提供重大的经济利益。”
在其上诉书面论证意见中，申请人称SCOPS错误地要求其证明自己“已对该领域或行业作出重大贡献”。我们同意申请人的观点，即Dhanasar第一项要件下并无此类要求，并承认SCOPS的决定包含一些有问题的措辞。然而，SCOPS在这方面的错误并不严重到足以削弱其余的驳回理由。
申请人主张，其拟议“事业具有国家重要性，因为它通过整合数据驱动的物流和预测分析来现代化美国供应链系统，从而应对美国基础设施现代化、能源独立和经济安全这些国家紧迫问题。”他声称其事业将“推进创新供应链方法，以提高资源效率并增强美国供应链的竞争力，推动整个美国经济的广泛经济利益，并支持美国的技术领导地位，特别是在AI开发和实施领域。”申请人进一步主张，他提供了充足的证据，证明其“拟议事业将对[其]公司或客户之外的美国产生积极影响。”然而，申请人未提供证据表明其拟议的供应链管理活动将以如此规模运作，以致达到国家重要性的水平。仅声称一项事业具有国家重要性或会产生广泛影响，而不提供证据证实此类主张，是不够的。此外，尽管任何基本经济活动都有可能在一定程度上对经济产生积极影响，但申请人未能证明其拟议事业的潜在预期影响如何在其雇主或合作项目之外为其领域或行业带来更广泛的影响。
此外，申请人表示他提供了“来自信誉良好的行业和美国政府来源的文章，证明其拟议事业具有国家重要性。”但他并未
4 SCOPS表示：“申请人的关注领域具有国家重要性这一事实，并不使其具体的拟议事业因关联而具有国家重要性。如果申请人的主张是拟议事业将对所涉问题产生影响，那么他必须确立其具体的拟议事业将如何以相应有意义的水平做到这一点，从而值得国家重要性。尚未证明申请人打算如何亲自实现这一点，以致将拟议事业提升到该水平。”
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证明其具体项目将以对美国利益有意义的水平“增强美国供应链的韧性”、“优化美国的物流流程”或“发展更绿色、更可持续的做法”。
申请人进一步主张，其拟议“事业具有国家重要性，因为这将使他设计物流框架，增强国内和跨境运营中的可追溯性、完整性和快速响应能力，从而为供应链运营引入新要素，这些要素是加强国家安全、准备和保障的关键因素。”然而，记录中未包含佐证证据，以表明他计划设计的具体物流框架将为其领域带来更广泛的影响，或在美国产生重大的积极经济影响。
为评估申请人的拟议事业是否满足国家重要性要求，我们查看记录其工作“潜在预期影响”的证据。尽管申请人的陈述反映了其优化和增强供应链管理实践的意图，但他未提供充分的信息和证据，以证明其拟议事业的预期影响达到国家重要性的水平。在Dhanasar案中，我们认定请愿人的教学活动未达到具有国家重要性的水平，因为它们不会更广泛地影响其领域。Id. at 893。在此，我们认定申请人未能表明其拟议事业将充分超越其雇主和合作项目，以与国家重要性相称的水平影响其领域、物流行业、联邦倡议或更广泛的美国经济。
此外，申请人未能证明其拟议开展的具体事业具有雇用美国工人的重大潜力，或以其他方式为我国提供重大的积极经济影响。在没有关于其未来工作可归因的任何预计美国经济影响或创造就业的充分信息或证据的情况下，记录未表明申请人供应链管理项目对地区或国家经济带来的利益将达到Dhanasar案所设想的“重大积极经济影响”水平。Id. at 890。
申请人未能确立其拟议事业具有雇用美国工人的重大潜力（特别是在经济萧条地区），具有其他重大的积极经济影响，在该领域具有国家甚至全球影响，或具有表明国家重要性的其他更广泛影响。
B. Dhanasar其余要件
由于记录中的文件未能确立其拟议事业的国家重要性，而这是Dhanasar先例决定第一项要件的要求，申请人未能证明其符合国家利益豁免的资格。由于该问题对申请人的上诉具有决定性，我们无需触及、因此保留对他在Dhanasar框架第二和第三项要件下资格的裁定。See INS v. Bagamasbad, 429 U.S. 24, 25 (1976) (per curiam)（裁定机构无需对最终决定不必要的问题作出“纯咨询性认定”）。
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III. 结论
由于申请人未能满足Dhanasar分析框架所要求的第一项要件，我们认定他未能确立其有资格或 otherwise 在自由裁量权上值得获得国家利益豁免。基于上述理由，上诉将被驳回，每项理由均被视为本决定的独立和替代依据。
命令：上诉被驳回。
通知：本决定构成本事项的最终决定。提交动议不会推迟决定的效力。8 C.F.R. § 103.5(a)(1)(iv)。非法居留、或 otherwise 不可入境或可被驱逐的外国人，可能因签发I-862表格（出庭通知）而根据该法第240条面临遣返程序的启动。该等程序可能导致其被驱逐出美国，并可能使其未来无法获得签证或其他移民福利。
