行政上诉办公室非先例裁决
美国公民及移民服务局
案号：40221082
日期：2025 年 12 月 16 日
对服务中心运营部（SCOPS）裁决的上诉 表格 I-140，外籍工人移民申请（国家利益豁免）
申请人寻求作为持有高级学位的专业人士获得第二优先移民分类，并寻求豁免该 EB-2 移民分类所附的工作邀请要求。见《移民与国籍法》（本法）第 203(b)(2) 条，8 U.S.C. § 1153(b)(2)。
服务中心运营部（SCOPS）拒绝了该申请，认定申请人有资格作为持有高级学位的专业人士获得 EB-2 分类，但她未能证明豁免所要求的工作邀请和劳工证将符合国家利益。现依据 8 C.F.R. § 103.3 该事项提交本办公室审理。
申请人负有以优势证据证明其资格的举证责任。Matter of Chawathe, 25 I&N Dec. 369, 375-76 (AAO 2010)。本办公室对本案问题进行重新审查。Matter of Christa's, Inc., 26 I&N Dec. 537, 537 n.2 (AAO 2015)。经重新审查，本办公室将驳回上诉。
I. 法律
为符合基础 EB-2 签证分类，申请人必须证明其是高级学位专业人士或在科学、艺术或商业方面具有特殊能力的人士。本法第 203(b)(2)(A) 条。
如果申请人证明其符合基础 EB-2 分类的资格，则必须进一步证明其值得行使裁量权，豁免工作邀请要求，因为该豁免“符合国家利益”。本法第 203(b)(2)(B)(i) 条。Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. 884, 889 (AAO 2016) 提供了审理国家利益豁免申请的框架。Dhanasar 指出，美国公民及移民服务局（USCIS）可以行使裁量权，在申请人证明以下事项时批准国家利益豁免：
拟议工作既具有实质价值又具有国家重要性；
该个人有能力推进其拟议工作；以及
整体而言，豁免工作邀请要求将有利于美国。
同上。
II. 分析
首先，本办公室同意 SCOPS 的认定，即申请人有资格作为持有高级学位的专业人士，因为她于 2017 年获得了计算机科学硕士学位。因此，上诉的唯一问题是申请人是否证明豁免工作邀请要求（进而豁免劳工证）将符合美国的国家利益。
SCOPS 认定申请人证明其拟议工作具有实质价值，但未证明其具有国家重要性，不足以完全满足 Dhanasar 第一要素。SCOPS 进一步认定，根据 Dhanasar 第二要素，申请人有能力推进拟议工作。然而，基于本裁决后文所述理由，本办公室不同意并撤销 SCOPS 关于申请人有能力推进其拟议工作的认定。
A. 第一要素：拟议工作的实质价值与国家重要性
Dhanasar 第一要素——实质价值与国家重要性——关注该个人拟从事的具体工作及其“潜在预期影响”。Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. at 889。工作的价值可以在商业、创业、科学、技术、文化、健康或教育等一系列领域中得到证明。“工作”一词比一般职业更为具体；因此，申请人不仅应提供该职业通常涉及内容的细节，还应说明该个人拟在该职业内具体从事何种类型的工作。参见 USCIS 政策手册 F.5(D)(1)，https://www.uscis.gov/policy-manual。
SCOPS 认定申请人的拟议工作具有实质价值。如上所述，工作的价值可以在商业、创业、科学、技术、文化、健康或教育等一系列领域中得到证明。除个人陈述外，申请人还提供了推荐信、其同行评审出版物、报告以及与肥胖、阿尔茨海默病、进食障碍及特朗普政府“让美国再次健康”（MAHA）倡议（包括设立 MAHA 委员会）相关的政府出版物。由于申请人的拟议工作旨在解决多项政府倡议所关注的医疗保健问题，她已履行举证责任，证明其拟议工作具有实质价值。
为评估工作是否满足国家重要性要求，本办公室审查记录申请人拟议工作“潜在预期影响”的证据。Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. at 889。在 Dhanasar 中，本办公室指出，“一项事业可能具有国家重要性，例如，因为它在某一特定领域具有国家甚至全球影响。”同上。本办公室还高度重视“来自学术界、政府和产业界担任高级职务的人士的、具有证明力的专家信函，这些信函描述了高超音速推进研究与美国战略利益相关的重要性”，以及“描述美国政府利益”的关于 Dhanasar 博士具体研究的详细专家信函。Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. at 892。
提交申请时，申请人在[已隐去]精神病学与行为科学系担任高级研究数据分析师。申请人拟开发先进的计算方法和数据分析流程，研究认知和行为功能，以增进对神经精神疾病的诊断、治疗和理解。申请人将阿尔茨海默病、帕金森病、精神分裂症、与衰老相关的疾病（特别是导致记忆丧失的疾病）以及进食障碍列为她工作将关注的潜在神经精神疾病。申请人解释称，她将“从事与[她]拟议工作目标相一致的工作机会，[并且她]从事[她]拟议工作的能力与任何单一雇主或职位没有任何关联。”申请人还解释称，在可预见的未来，她打算继续在[已隐去]的职位上工作。
申请人主张，其拟议工作的预期影响包括为阿尔茨海默病和其他神经精神疾病开发“更先进的早期检测策略”。此外，申请人主张，由于六百万美国人患有阿尔茨海默病，其研究的影响可能广泛且具有国家重要性。她还主张，其他研究人员已经并将继续从她识别大脑中哪些变化导致某些认知障碍的工作中受益。此外，申请人主张，其拟议工作的影响不仅限于研究人员，还“为公共卫生和肥胖预防方面的挑战提供有益的解决方案……[通过]降低医疗成本并改善健康结果”，并且她的研究将“为医疗保健专业人员、政策制定者和公共卫生倡导者提供实际应用”，以促进“更健康的社区”。
申请人提供了多封支持信，主张其工作具有国家重要性。来自[已隐去]的 S.C. 博士描述了申请人关于 COVID-19 相关压力如何影响饮食和营养选择的研究为何具有国家重要性，因为它“为压力管理和认知干预提供了信息，以鼓励更健康的饮食选择”。并且，在回应 SCOPS 的补件通知（RFE）时，申请人提供了另一位[已隐去]研究教授 T.M. 博士的信函，证实其他研究人员引用了申请人关于 COVID-19 相关压力的研究，这使“医疗保健专业人员和政策制定者获得了促进更健康食品选择和实现改善公共卫生结果所需的见解”。
在上诉中，申请人主张 SCOPS 曲解了拟议工作，并忽视了可预防的儿童肥胖会造成重大公共卫生和社会经济下游影响的证据，因此其拟议研究工作的益处可能达到 Dhanasar 所设想的“重大积极经济影响”的水平。申请人还主张，SCOPS 未考虑她从美国国立卫生研究院（NIH）、美国国家老龄化研究所（NIA）和 Dalio Philanthropies 获得的研究资助支持，这些机构“认为[她的]工作值得资助”。申请人还重申，她的研究可能改善数百万被诊断患有阿尔茨海默病的美国人的生活，并为进食障碍患者带来改善的认知行为疗法。然而，在审查全部证据后，本办公室认定申请人未能以优势证据履行举证责任，证明其拟议工作的国家重要性，因为她未以足够细节解释其工作将如何以 Dhanasar 所设想的与国家重要性相称的水平影响神经信息学领域。
第一，申请人关于其拟议工作可能导致阿尔茨海默病早期检测的主张未得到充分佐证。申请人指明了她正在从事的一个特定项目——一项临床试验——如下：
我负责神经影像部分，旨在评估 AGB101（一种专有的低剂量左乙拉西坦制剂）在治疗因阿尔茨海默病（AD）导致轻度认知障碍（MCI）个体中海马过度活跃的有效性和安全性，特别是针对载脂蛋白 E4（ApoE4）非携带者。目标是确定用 AGB101 靶向海马过度活跃是否为参与者提供临床和认知益处，并减缓神经元退化，特别是在疾病早期的内嗅皮层（ERC）。主要目标是通过磁共振成像（MRI）测量内嗅皮层（EC）体积和厚度的变化来评估神经元损伤。通过评估与神经元损伤相关的神经影像生物标志物，这项研究直接有助于开发有针对性的有效治疗，以减缓因阿尔茨海默病导致的轻度认知障碍的进展。
申请人主张这项研究具有国家重要性，因为它将改善临床结果并提供关键数据，为未来神经退行性疾病的治疗方法提供信息。然而，所提供的推荐信并未讨论这项研究。特别值得注意的是 S.C. 博士的信函，申请人与之在[已隐去]共事，并与之合著了多篇论文。S.C. 博士的信函讨论了申请人研究对压力对食物选择和肥胖的心理影响，但未提及上述与阿尔茨海默病相关的临床试验工作。
同样，来自[已隐去]的 Z.W. 博士提供的信函将申请人研究的影响主要描述为在进食行为以及对应激和食物动机的神经行为反应领域。Z.W. 博士还描述了申请人研究对轻度认知障碍个体认知功能的影响，以及它如何影响他们的财务决策。然而，Z.W. 博士未描述申请人过去或未来的研究，也未描述她旨在早期检测和治疗阿尔茨海默病的临床试验。USCIS 可以行使裁量权，将作为专家证词提交的大学、专业组织或其他来源的陈述用作咨询意见。见 Matter of Caron Int'l, 19 I&N Dec. 791, 795 (Comm'r. 1988)。然而，USCIS 最终负责对外国国民的资格作出最终裁定，因此，提交这些支持信并非资格的推定证据。同上；另见 Matter of D-R-, 25 I&N Dec. 445, 460 n.13 (BIA 2011)（讨论专家证词可能因相关性、可靠性和整体证明价值而被赋予不同权重）。
第二，申请人的证据未提供充分或一致的信息，以了解她的研究将如何超越增加知识体系而推进神经信息学领域。申请人主张，她的研究将发表在同行评审期刊上，这将推进神经信息学领域。她提供的来自熟悉其出版物的其他研究人员的信函主张，她在肥胖方面开展的研究得出了一个发现，即“肥胖的脑部标志物似乎在身体体重问题出现之前就已出现，为利益相关者提供了有效临床方法的新途径”。然而，这些信函未描述申请人的研究如何影响神经信息学领域，或她的未来研究将如何超越发表或审阅其他研究人员的作品而影响该领域。在 Dhanasar 中，本办公室认定申请人的教学活动未达到国家重要性的水平，因为这些活动不会超越他的学生而更广泛地影响该领域。Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. at 893。同样，在此，优势证据表明申请人拟议研究的主要潜在受益者是其他研究人员。然而，这不足以证明所主张的对神经信息学、医疗保健或政策制定领域的更广泛影响，从而使其拟议工作可被视为 Dhanasar 所设想的国家重要性。
第三，虽然申请人主张其工作的影响可能超越其他研究人员，包括创建应对肥胖和阿尔茨海默病的实际解决方案和工具，但记录缺乏支持这一主张的证据。例如，S.C. 博士的信函解释称，申请人的研究促成了一项“旨在将偏好转向更健康食品选择的压力管理策略和认知干预”的提案。然而，该信函未提供足够细节，以了解拟议策略的具体内容，或它是否被临床医生或政策制定者采用以对社会产生更广泛的益处。同样，来自[已隐去]的 Z.W. 博士提供的信函解释称，申请人的研究将改善“政策制定、医疗保健规划和资源分配，特别是在老龄化人口的背景下”，但未进一步指明实际工具或解决方案。
经重新审查，申请人关于 SCOPS 贬低她从政府来源获得的资助的主张不足以令人信服。第一，此信息通常被视为本办公室分析 Dhanasar 第二要素的一部分，即审查申请人是否有能力推进该工作。Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. at 890。然而，更重要的是，申请人的证据未证明其研究有任何持续性的政府资助达到与国家重要性相称的水平。基于上述理由，本办公室维持 SCOPS 的认定，即尽管申请人的拟议工作具有实质价值，但她未证明其具有国家重要性。
B. 第二要素：有能力推进拟议工作
Dhanasar 第二要素将重点从拟议工作转向申请人。为确定外国人是否有能力推进拟议工作，本办公室考虑以下因素，包括但不限于教育、技能、知识以及在相关或类似工作中的成功记录；未来活动的模式或计划；实现拟议工作的任何进展；以及潜在客户、用户或投资者或其他相关实体或个人的兴趣。Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. at 890。此外，“USCIS 认为，STEM 领域的高级学位，特别是哲学博士（Ph.D.），若与拟议工作相关并与推进关键和新兴技术（CET）或其他对竞争力或国家安全重要的 STEM 领域的工作相关，则是根据第二要素评估时与其他证据一并考虑的特别积极因素。”参见 6 USCIS 政策手册 F.5(D)(4)，www.uscis.gov/policy-manual。
记录包括申请人的个人陈述（描述其拟议工作）、简历、计算机科学硕士学位的学业记录、同行评审出版物、会议摘要、引用其研究的研究文章、其 Google Scholar 引用记录、相关引用百分位评级、推荐信，以及对她作为他人研究论文同行评审人的工作的致谢。SCOPS 认定申请人有能力推进拟议工作，然而，基于以下理由，本办公室不同意并撤销该认定。
自 2022 年 12 月起，申请人在[已隐去]精神病学系担任高级研究数据分析师。申请人的个人陈述对其当前职位及其与拟议工作的关系描述如下：
我想再次强调，我的拟议工作是我研究职业生涯的总体目标，无论我的具体工作地点如何，我都打算追求它。然而，我提供我的就业信息是为了确认我在当前就业中有能力推进拟议工作。
虽然申请人明确表示她打算开展神经信息学研究，但记录中没有任何来自[已隐去]的明确声明，确认他们打算支持她的研究。来自[已隐去]的 S.C. 博士提供的信函未确认申请人被允许开展其拟议工作，也未提及申请人陈述中关于她打算应用机器学习（ML）技术识别神经精神疾病早期诊断和治疗生物标志物的相关细节。相反，S.C. 博士的信函描述了申请人如何“共同开发并实施了一种自我报告工具，该工具捕捉个人对包括甜食、水果、咸味零食、蔬菜和快餐在内的不同食品类别的愿意工作、支付和等待的意愿。”虽然这一工具和申请人的数据分析帮助 S.C. 博士和其他研究人员发现了压力与“对营养价值较低食物的动机增加”之间的相关性，但信函中传达的信息与申请人使用 ML 技术的拟议工作无关，而 ML 技术似乎是她打算在神经信息学领域开展拟议工作的核心。
相关地，申请人未以足够细节描述她打算如何在[已隐去]同时担任高级研究数据分析师的情况下开展其研究工作。虽然她的工作与当前职位似乎相互关联，但申请人未明确说明她将投入多少时间用于当前职位和她的研究工作，或两者如何相同或不同。就记录而言，不清楚她是否会同时追求其研究工作和担任高级研究数据分析师，还是会在自己的时间追求其研究工作。
记录中包含有利于申请人的因素，包括她在 STEM 领域的硕士学位、她拟议的研究涉及先进的数据处理和分析技术（这些是对美国竞争力重要的 CET 领域）、她此前在期刊上发表的研究（Alzheimer's and Dementia、Appetite、Journal of Neuroscience、Obesity、PLOS One、Scientific Reports 和 Journal of Alzheimer's Disease）、她的研究获得的 110 次学术引用（提交申请时），以及 Appetite 和 PLOS One 期刊向她发出的审阅研究出版物的邀请。本办公室还确认，申请人在其一篇同行评审出版物中是第一作者，并且是其四篇会议摘要的第一作者。然而，仅这些有利因素不足以证明申请人有能力推进其拟议工作。
在 Dhanasar 中，申请人持有三个高级学位，包括一个 Ph.D.，与其拟议研究相关，该研究对美国国家安全和竞争力具有重大影响。本办公室还积极考虑了其研究的重要性（已由同行和政府兴趣的证据佐证）、其在其研究项目中的作用的重要性、其研究项目从政府机构获得的持续资助，以及他在一所美国大学的职位（他打算在该大学开展其拟议研究工作）。Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. at 892-93。
在此，申请人未证明她有持续的研究资助或来自政府机构的兴趣来开展其拟议工作。此外，记录在申请人的拟议工作是否与其在[已隐去]的职位相关，还是如她在个人陈述中所称完全独立方面存在重要模糊之处。而且，她与一项临床试验相关的拟议工作（她描述为其正在从事的三个项目之一）缺乏任何佐证。
关于申请人的 110 次引用，她引用最多的出版物“The Influence of COVID-19 related stress on food motivation”（发表于 2021 年）由其他六名研究人员合著，她对论文的实际贡献程度不明显。申请人的出版物“Neural correlates of appetite in adolescents”（她是第一作者）获得了四次引用。因此，她作为独立研究人员的引用记录不足以证明她有能力在没有其他研究人员和资助额外支持的情况下推进其拟议研究，而记录未证明她在[已隐去]的职位之外获得了这些支持。
此外，申请人的文献计量证据不足以证明其引用记录对神经信息学领域的重要性，理由如下。第一，此信息涉及“神经科学与行为”这一更大的领域，且本质上是定量的，未揭示引用的原因，而后者需要定性分析。例如，申请人主张其 2021 年文章“The influence of COVID-19-related stress on food motivation”在神经科学与行为类别发表的文章中引用率位居前 10%。然而，申请人未提交足够证据确认从更大领域推断的信息同样适用于她的神经信息学子领域。第二，OpenAlex 数据库显示，申请人在该领域活跃年份的“研究领域和……引用记录”“使她在引用影响方面位居研究人员前 6%，在研究生产力方面位居该领域研究人员前 1%”。然而，这些数据同样是定量的而非定性的，不足以证明对其研究的兴趣程度。最后，申请人提供信息表明她获得的引用来自六大洲的多个国家。然而，由于研究的本质是协作性的，这一同样定量而非定性的证据并不反映相关方因其研究的重要性而对其工作表现出的兴趣程度。
如前所述，申请人主张 SCOPS 忽视了其研究获得 NIH、NIA 和 Dalio Philanthropies 资助的相关证据。然而，她获得的资助与先前发表的研究相关，所提供的证据未说明申请人将如何资助或开展其神经信息学研究。
基于所有这些理由，申请人未提供足够的相关证据证明其拟议工作的可行性，或证明她有手段或财务支持在美国开展其拟议研究，本办公室将撤销 SCOPS 在 Dhanasar 第二要素上的相反认定。
C. 第三要素：整体而言，豁免工作邀请要求将有利于美国
第三要素分析要求本办公室评估与以下一个或多个因素相关的证据：鉴于该人的资格或拟议工作的性质，获得劳工证是否不切实际；即使其他美国工人也可用，预期外国人的贡献对美国的好处；以及该人贡献的国家利益是否足够紧迫，值得放弃劳工证程序。见 Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. at 890。另一个相关因素包括劳工证程序是否可能阻止雇主雇用具有超出该职业最低要求标准的独特知识或技能的人。20 C.F.R. § 656.17(i)。第三要素分析还可考虑外国人的工作是否具有产生可观经济影响的潜力，例如经济振兴和潜在就业创造。参见 Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. at 889。最后，当申请涉及 STEM 领域时，本办公室可考虑美国是否可能从该外国人的入境中受益，无论其他美国工人是否可用，特别是如果该外国人拥有 STEM 高级学位（尤其是 Ph.D.）、该外国人将从事推进 CET 或其他对美国竞争力重要的 STEM 领域的工作，并且该外国人有能力推进具有国家重要性的拟议 STEM 工作。参见 6 USCIS 政策手册，同上，F.5(D)(4)。
在上诉中，申请人主张 SCOPS 的第三要素分析“有些不足，因为它未能结合记录中的全部证据……”，因此滥用裁量权。然而，由于记录未证明 Dhanasar 框架的第一或第二要素，本办公室保留对记录是否证明第三要素的意见。见 INS v. Bagamasbad, 429 U.S. 24, 25 (1976)（per curiam）（认定机构无需对最终裁决不必要的问题作出“纯咨询性认定”）。
III. 结论
申请人的上诉将被驳回，因为她未履行举证责任，证明其拟议工作具有国家重要性，或她有能力推进其拟议工作。
裁定：
上诉驳回。
通知：本裁决构成此事的最终决定。提交动议不会推迟裁决的效力。8 C.F.R. § 103.5(a)(1)(iv)。非法居留或否则不可入境或可被驱逐的外国人，可能通过签发 I-862 表格（出庭通知）而根据本法第 240 条启动驱逐程序。这些程序可能导致其被驱逐出美国，并可能使其未来签证或其他移民福利的资格受到影响。
