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美国公民及移民服务局 行政上诉办公室 非先例决定
案号：40473424 日期：2025年12月16日
对服务中心运营处（SCOPS）决定的上诉
表格 I-140，外籍工人移民申请（国家利益豁免）
申请人是一名医学科学家，寻求基于就业的第二优先（EB-2）移民分类，作为持有高级学位的专业人士，并寻求对该分类所附工作要求及劳工证的国家利益豁免。参见《移民与国籍法》（本法）第203(b)(2)条，8 U.S.C. § 1153(b)(2)。
服务中心运营处（SCOPS）驳回了该申请，认定申请人符合作为持有高级学位的专业人士的EB-2分类资格，但未能证明豁免所要求的工作邀请、并因此豁免劳工证将符合国家利益。此事现依据8 C.F.R. § 103.3在本上诉程序中提交至本办公室。
申请人负有举证责任，须以优势证据标准证明其资格。Matter of Chawathe, 25 I&N Dec. 369, 375-76 (AAO 2010)。本办公室对此事项中的问题进行重新审查（de novo）。Matter of Christa's, Inc., 26 I&N Dec. 537, 537 n.2 (AAO 2015)。经重新审查，本办公室将驳回上诉。
一、法律
为符合基础EB-2签证分类资格，申请人必须证明其为高级学位专业人士或在科学、艺术或商业领域具有特殊才能的个人。本法第203(b)(2)(A)条。
如果申请人确立了基础EB-2分类的资格，则必须进一步证明其值得对工作要求给予“国家利益”方面的自由裁量豁免。本法第203(b)(2)(B)(i)条。Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. 884, 889 (AAO 2016)提供了审理国家利益豁免申请的分析框架。Dhanasar指出，美国公民及移民服务局（USCIS）可作为自由裁量事项¹批准国家利益豁免，如果申请人证明：
- 拟议事业既具有实质价值又具有国家重要性；
¹ 参见 Flores v. Garland, 72 F.4th 85, 88 (5th Cir. 2023)（与第三、第九、第十一及哥伦比亚特区巡回上诉法院一致，认定USCIS批准或拒绝国家利益豁免的决定本质上属于自由裁量性质）。
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- 该个人处于有利地位以推进其拟议事业；且
- 权衡之下，豁免工作要求将有利于美国。
同上。
二、分析
申请人寻求通过其咨询公司_______________________.以~名义经营_______________________，提升美国临床试验安全性和监管合规性。SCOPS认定申请人符合作为持有高级学位的专业人士的资格。² 有待确定的剩余问题是，申请人是否已证明豁免工作要求、并因此豁免劳工证将符合国家利益。
SCOPS认定申请人的拟议事业具有实质价值，且其处于有利地位以推进该事业。然而，SCOPS认定申请人未能证明拟议事业的国家重要性，以及权衡之下豁免工作要求将有利于美国。在驳回申请时，SCOPS认定申请人未能证明拟议事业的国家重要性。具体而言，SCOPS认定申请人未能证明拟议事业将影响或推进更广泛的医疗保健行业、具有超出公司客户范围的影响、创造重大就业机会，或为国家产生重大积极经济效应。在上诉中，申请人主张SCOPS忽视了申请人事业的性质并错误适用了Dhanasar标准。申请人还主张SCOPS“将该事业错误定性为缺乏更广泛影响”，其声称这违反了USCIS政策以及United States ex rel. Accardi v. Shaughnessy, 347 U.S. 260 (1954)案确立的“Accardi原则”。
经重新审查，本办公室认定申请人未能充分证明其拟议事业在Dhanasar分析框架第一项要件下的国家重要性。申请人确认其商业计划和专家意见书证明其事业“与公共卫生优先事项和联邦现代化努力直接一致”。记录还包括学术记录、模型计划、推荐信以及行业报告和文章。虽然本办公室未逐一讨论每份证据，但已审查并考虑了每一项证据。
申请人寻求通过整合人工智能（AI）和健康信息系统，推进临床试验安全性和监管合规性，以加强美国医疗保健和医疗创新。申请人称其目前受雇于~ 担任医学监查员，作为临床试验的主要医学监查员，并确认其就业与其拟议事业一致。他还解释其咨询业务将通过初始阶段运营，重点在于正式化运营基础设施、建立业务系统和监管合规工具，以及获取数据管理平台。
在确定拟议事业是否具有国家重要性时，本办公室考虑其潜在的预期影响。相关问题不是该个人将工作的领域、行业或职业的重要性；相反，本办公室关注申请人拟议开展的具体事业。参见 Dhanasar, 26 I&N Dec. at 889。在Dhanasar中，本办公室进一步指出“我们寻找更广泛的
² 申请人于2008年从~-----~获得医学学士和外科学士学位。
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影响”，且“[一]项事业可能具有国家重要性，例如，因为它在某一特定领域具有国家甚至全球影响。”同上。本办公室还指出，“[一]项具有显著潜力雇用美国工人或具有其他重大积极经济效应的事业，特别是在经济萧条地区，例如，很可能被理解为具有国家重要性。”同上，第890页。在此，虽然申请人声明其事业将直接支持国家和国际框架，但他未提供充分证据或详细信息以证明其拟议事业将在临床试验或医疗保健领域产生更广泛的影响或影响力，从而达到国家重要性的水平。
申请人称国家重要性要求已满足，因为其事业解决了美国医疗保健和研究领域内的关键需求。他主张其工作将通过促进更高效和安全的临床试验环境、降低试验失败率、防止文档错误以及增强研究组织、卫生系统和药品申办方的运营能力，为美国经济做出贡献。他还声称其事业将通过专业咨询、培训和部署基于AI的合规解决方案促进就业创造。虽然本办公室认可申请人事业的实质价值，但记录未能证明其事业将充分延伸至其患者和客户之外，以更广泛地增进社会福利从而表明具有国家重要性。在Dhanasar中，本办公室认定申请人的教学活动未达到具有国家重要性的水平，因为这些活动不会更广泛地影响其领域。同上，第893页。在此，缺乏关于可直接归因于其未来工作的预计美国经济影响或就业创造的充分证据，记录未能显示申请人事业对区域或国家经济产生的利益将达到Dhanasar所设想的“重大积极经济效应”水平。同上，第890页。
申请人强调其事业与医疗保健、研究和创新领域的多项美国政府重大倡议和优先事项一致。尽管申请人强调其事业与政府倡议一致，但他未能证明其贡献与同一领域的其他人相比具有独特性。此外，仅与政府倡议一致不足以构成国家重要性。在此，记录缺乏充分的佐证证据，证明申请人通过其咨询公司开展的拟议事业的重大效应将对区域或国家经济产生重大影响。此外，尽管申请人寻求运营的领域很重要，但申请人未提供充分信息和证据以证明其具体拟议事业的预期影响达到国家重要性的水平。
申请人引用了支持信和专家信，其中讨论了申请人的专业经验和专长。特别是，一些作者对申请人有潜力在医学科学领域产生有意义的进步表示信心。其他信件讨论了申请人拟议的事业，并确认其工作与国家和全球医疗保健优先事项相一致，并填补了临床研究安全性和监管合规方面的关键空白。虽然这些信件在语气上是支持性的，且属于积极因素，但它们并未提供充分、详细和具体的例子，说明申请人的事业如何有可能对该国产生广泛且可衡量的影响，从而达到国家重要性的水平。仅仅声称某项事业具有国家重要性或将会产生广泛影响，而不提供证据佐证此类主张，是不够的。申请人必须用相关、具有证明力和可信的证据来支持其主张。参见 Matter of
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Chawathe, 25 I&N Dec. at 376。在此，记录并未确立申请人的拟议事业将在医疗保健领域、临床试验和监管合规领域或任何其他特定领域产生具有国家重要性水平的影响。
申请人强调其作为医疗监督、医疗监察员、医疗保健顾问的专业经验，以及其作为家庭医生的医疗执业。他坚持认为，其背景表明其在与其拟议事业直接一致的岗位上拥有持续的成功记录，该事业旨在加强临床试验安全性和合规性。他还主张，其对“监管合规和安全监测的贡献对该组织至关重要，表明[其]专长的更广泛价值和适用于临床研究。”第一项要件侧重于拟议事业本身，而非申请人。参见 Dhanasar, 26 I&N Dec. at 889。申请人必须证明其具体事业在 Dhanasar 第一项要件下具有国家重要性。此外，尽管个人的经验、资格、贡献和成就具有实质性，但它们在 Dhanasar 第一项要件的语境下被错误地放置。申请人的专业经验通常对 Dhanasar 第二项要件具有实质性——即个人是否处于有利地位以推进拟议事业——但它们通常对 Dhanasar 第一项要件不具有实质性——即具体的、前瞻性的拟议事业是否同时具有实质性价值和国家级重要性。参见 id. at 888-91。虽然申请人声称其“使命从根本上集中于一个具有明确国家重要性的领域中的广泛、系统性改进”，但申请人未充分解释或提供充分证据来证明其具体事业已经产生或可能产生将达到 Dhanasar 所设想的国家重要性水平的影响。Id. at 889。
基于上述理由，申请人的拟议工作不符合 Dhanasar 框架的第一项要件。由于记录中的文件未能确立其拟议事业的国家重要性，而这是 Dhanasar 先例决定第一项要件所要求的，申请人未能证明其符合国家利益豁免的资格。由于该问题对申请人的上诉具有决定性，我们拒绝审理并在此保留关于其在 Dhanasar 所述第二项和第三项要件下资格的上诉论点。参见 INS v. Bagamasbad, 429 U.S. 24, 25 (1976)（“法院和机构无需对作出其所得结果所不必要的问题作出认定”）；另参见 Matter of L-A-C-, 26 I&N Dec. 516, 526 n.7 (BIA 2015)（在申请人本不符合资格的情况下，拒绝在上诉中审理替代性问题）。
III. 结论
申请人未能确立其拟议事业的国家重要性，且其不符合 Dhanasar 分析框架的第一项要件。因此，申请人未能证明其有资格或值得作为自由裁量事项以国家利益为由豁免工作邀请和劳工证要求。
命令：上诉被驳回。
通知：本决定构成此事的最终决定。提交动议不会推迟决定的效力。8 C.F.R. § 103.5(a)(1)(iv)。非法居留的外国人，或原本不可入境或可被驱逐的外国人，可能通过签发 Form I-862 出庭通知，根据该法第 240 条面临驱逐程序的启动。这些程序
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可能导致其被驱逐出美国，并可能使其未来签证或其他移民福利的资格丧失。
