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美国公民及移民服务局 行政上诉办公室 非先例决定
案号：39351356 日期：2025年12月18日
对实地运营局（FOD）决定的上诉
表格 I-526，外国企业家移民申请
申请人依据《移民与国籍法》（该法）第203(b)(5)条、8 U.S.C. § 1153(b)(5)（2018年）寻求作为移民投资者的分类。1 该第五优先（EB-5）分类使移民签证可提供给向新商业企业（NCE）投资所需金额合格资本的外国人，该企业将有利于美国经济，并为合格雇员创造至少10个全职岗位。
实地运营局（FOD）驳回了该申请，认定记录未能证明NCE更有可能（more likely than not）为合格雇员创造至少10个全职岗位。FOD未遵从USCIS此前对表格 I-526 示范项目及此前提交的与该NCE相关的表格 I-526 的批准中所作就业创造认定，因为FOD认定作出有利认定所依据的基础事实已发生重大变化。现本事项依据 8 C.F.R. § 103.3 提交本办公室审理。
申请人负有举证责任，须以优势证据标准证明其资格。Matter of Chawathe, 25 I&N Dec. 369, 375-76 (AAO 2010)。本办公室对本案问题进行重新审查（de novo）。Matter of Christa's, Inc., 26 I&N Dec. 537, 537 n.2 (AAO 2015)。经重新审查，本办公室将撤销该决定，并将本事项发回重审，以作出与下述分析一致的新决定。
依据 8 C.F.R. § 204.6(j)(4)(i) 的要求，申请人必须证明向NCE投资所需金额的资本将在两年内为至少10名合格雇员创造全职岗位。另见 8 U.S.C. § 1153(b)(5)(A)(ii)。就表格 I-526 的审理及就业创造要求而言，8 C.F.R. § 204.6(j)(4)(i)(B) 所述两年期间视为自表格 I-526 审理之日起六个月后开始。
1 2022年3月15日，《EB-5改革与诚信法》签署成为法律，修订了一般资格要求，大幅改革并将区域中心计划编纂于 INA 203(b)(5)，并新增了重要的诚信条款。由于申请人于2018年8月提交本申请，该日存在的相关法律管辖本次上诉审理。
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依据 8 C.F.R. § 204.6(j)(4)(i)，为证明NCE将在两年内为至少10名合格雇员创造全职岗位，申请必须附有：
(A) 由相关税务记录、表格 I-9 或其他类似文件的复印件组成的文件材料，针对十（10）名合格雇员，前提是该等雇员已在新商业企业设立后受雇；或
(B) 一份综合商业计划的副本，显示由于新商业企业的性质和预计规模，将在未来两年内产生不少于十（10）名合格雇员的需求，包括大致日期，以及该等雇员将于何时受雇。
申请人无须证明NCE已创造10个合格雇员的全职岗位。但是，在岗位尚未创造的情况下，申请必须包括一份综合商业计划，证明未来两年内需要至少10名合格雇员。Matter of Ho 解释称，综合商业计划必须足够详细，使USCIS能够就就业创造潜力得出合理推断。Matter of Ho, 22 I&N Dec. 206, 213 (Assoc. Comm'r 1998)。然而，仅凭结论性主张，不足以使USCIS确定就业创造预测是否比充满希望的推测更为可靠。Id. 最重要的是，商业计划必须可信。Id.
申请人在其申请第6页表明，其于2018年7月10日向I I（NCE）投资了500,000美元2，该NCE由I ILLC区域中心依据《移民投资者试点计划》赞助。根据2017年10月的《保密发行备忘录》，该NCE拟从12名移民投资者处募集6,000,000美元，并从事开发建设一座60,000平方英尺的养老设施，包含80个辅助生活及记忆护理单元，位于佛罗里达州I I。
在提交申请时，申请人提交了一份位于佛罗里达州I I的80单元辅助生活社区的项目摘要及EB-5商业计划，日期为2017年8月（2017年商业计划）。在审查申请人的提交材料后，FOD发出了驳回意向通知（NOID），告知其申请中的缺陷。具体而言，FOD指出，总体缺陷在于2017年商业计划中预计的施工时间表和就业创造似乎并未实现。鉴于(1) 媒体报道的延误、(2) 主要承包商的丧失、(3) 开发商无法获得足够资金，以及(4) 对拟议项目地址进行Google Maps搜索的结果显示项目无进展，FOD认定2017年商业计划的可信度似乎已被多个证据来源致命性地削弱。
针对FOD的NOID，申请人于2024年4月提交了与项目融资相关的证据、日期为2020年11月13日的经济影响报告更新，以及用于就业创造分析的费用预测数据。申请人表示，由于COVID-19
2 申请人于2018年提交申请，并在申请中表明项目位于TEA。因此，所需金额的合格资本从1,000,000美元下调至500,000美元。见 8 C.F.R. § 204.6(f)(2)（2018年）。
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疫情，“养老产业遭受了巨大冲击……因此，项目不得不转型，目前实际上正在将Harder Hall恢复为酒店。”
申请人于2025年2月提交了NOID回复的补充材料。该提交材料包括项目支出证据、施工及建筑已完成工作的照片、一份期票，以及一封关于未来项目就业创造的信函。
FOD认定申请人的NOID回复对申请作出了不允许的重大变更。在驳回申请时，FOD提及了一份日期为2020年11月的更新商业计划以及一份日期为2020年9月30日的针对新拟议项目的评估报告。然而，这两份文件均未见于记录中。申请人在其NOID回复或2025年2月的补充材料中也未提及这些文件。
为将现行法律和政策适用于个案事实，审理记录必须包含申请人提交的所有证据或FOD在作出决定时所考虑的所有证据的副本。如果决定将对申请人不利，且基于USCIS所考虑而申请人不知情的贬损性信息，则必须在作出决定前告知申请人该事实并提供反驳该信息的机会。8 C.F.R. § 103.2(b)(16)(i)。FOD负有确保记录完整并包含申请人提交的所有证据以及FOD在作出决定时所考虑的任何其他证据的责任。见 8 C.F.R. § 103.2(b)(1)；cf Matter of Gibson, 16 I&N Dec. 58, 59 (BIA 1976)。在此，FOD提及了包含贬损性信息但不在记录中的文件。此外，FOD未告知申请人该贬损性信息并提供反驳机会。由于该驳回未遵守相关监管要求，本办公室将撤销FOD的决定并将本事项发回重审。
因此，本事项将发回FOD，以确定申请人是否已证明其资格并作出新决定。FOD可要求提供其认为与新认定相关的任何额外证据。因此，本办公室对本案发回重审后的最终处理结果不发表意见。
命令：FOD的决定被撤销。本事项发回重审，以作出与上述分析一致的新决定。
