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美国公民及移民服务局 行政上诉办公室 非先例决定
案号：40376613 日期：2025年12月18日
对服务中心运营处（SCOPS）决定的上诉
表格 I-140，外籍工人移民申请（国家利益豁免）
申请人寻求以持有高级学位的专业人士身份获得职业移民第二优先（EB-2）移民分类，并寻求豁免与该分类相关的职位offer要求。见《移民与国籍法》（本法）第203(b)(2)条，8 U.S.C. § 1153(b)(2)。
服务中心运营处（SCOPS）驳回了该申请，认定记录未能证明申请人作为裁量事项有资格获得国家利益豁免。现本事项依据8 C.F.R. § 103.3提交本办公室进行上诉审查。
申请人负有举证责任，须以优势证据标准证明其资格。Matter of Chawathe, 25 I&N Dec. 369, 375-76 (AAO 2010)。本办公室对本事项中的问题进行重新审查（de novo）。Matter of Christo's, Inc., 26 I&N Dec. 537, 537 n.2 (AAO 2015)。经重新审查，本办公室将驳回上诉。
I. 法律
为符合基础EB-2签证分类的资格，申请人必须证明其是高级学位专业人士，或在科学、艺术或商业领域具有特殊能力的人士。本法第203(b)(2)(A)条。
高级学位是指任何高于学士学位的美国学术或专业学位或外国同等学位。8 C.F.R. § 204.5(k)(2)。美国学士学位或外国同等学位，加上该专业领域五年逐步积累的经验，等同于硕士学位。同上。如果该专业通常要求博士学位，则非公民必须拥有美国博士学位或外国同等学位。同上。
如果申请人确立了基础EB-2分类的资格，则必须进一步证明其值得作为裁量事项豁免职位offer要求，即符合“国家利益”。本法第203(b)(2)(B)(i)条。Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. 884, 889 (AAO 2016)提供了审理国家利益豁免申请的框架。Dhanasar指出，美国
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公民及移民服务局（USCIS）可作为裁量事项¹授予国家利益豁免，如果申请人证明：
- 拟从事的事业兼具实质价值和国家级重要性；
- 该个人处于有利地位，能够推进其拟从事的事业；以及
- 权衡之下，豁免职位offer要求将有利于美国。
Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. at 889。
II. 分析
申请人是一位行为经济学家，其拟从事的事业是继续其研究，以开发干预策略并加强健康行为的政策沟通；重点关注情绪、注意力和个人特征在决策过程中的影响。SCOPS认定申请人已确立作为持有高级学位的专业人士获得EB-2分类的资格。² 然而，SCOPS进一步认定申请人未确立国家利益豁免的资格。在上诉中，申请人主张SCOPS在该认定中有误。本办公室认定，记录未能证明申请人拟从事的事业具有国家级重要性，因此其作为裁量事项不符合国家利益豁免的资格。
A. 国家利益豁免——实质价值
第一项要件，即实质价值和国家级重要性，聚焦于该个人拟从事的具体事业。同上。事业的 merit 可在商业、创业、科学、技术、文化、健康或教育等一系列领域中得到证明。同上。如上所述，申请人打算继续其研究，以开发干预策略并加强健康行为的政策沟通，重点关注情绪、注意力和个人特征在决策过程中的影响。他计划将研究聚焦于美国特别处于风险中的人群，例如老年人和慢性病患者，以鼓励在医疗保健和公共环境中采取最佳行为。他主张其工作对于提高美国医疗保健系统的医疗质量、公众信任和成本效益至关重要。记录包括关于影响美国医疗保健系统的主要问题的行业报告和文章，例如医疗成本上升和公众信任下降。本办公室认定申请人拟从事的事业具有实质价值。
B. 国家利益豁免——国家级重要性
在确定拟从事的事业是否具有国家级重要性时，本办公室考虑其潜在的前瞻性影响。同上。SCOPS认定申请人未确立其拟从事事业的更广泛影响，因此未确立其国家级重要性。在上诉中，
¹ 见 Flores v. Garland, 72 F.4th 85, 88 (5th Cir. 2023)（与第三、第九、第十一和哥伦比亚特区巡回上诉法院一致，认定USCIS授予或拒绝国家利益豁免的决定本质上属于裁量性质）。 ² 申请人提交了来自[已隐去]的经济学哲学博士学位证据。SCOPS认定申请人符合持有高级学位的专业人士资格，本办公室同意。
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申请人主张SCOPS误解了Dhanasar的证据要求并忽视了记录中的证据。经审查，本办公室同样认定申请人拟从事的事业不符合Dhanasar框架中规定的国家级重要性标准。
如上所述，申请人提议将其研究聚焦于情绪、注意力和个人特征在决策过程中的影响，针对美国特别处于风险中的特定人群，例如老年人和慢性病患者。为此，申请人具体列明了四项将作为其工作重点的研究项目。第一，他计划研究老年人和痴呆症患者在治疗决策中的实践模式差异。其次，他打算利用行为经济学来理解和改善弱势老年人的财务决策，以避免财务剥削。申请人还提议研究实施健康干预措施时的行为偏好，以预防肥胖的长期影响；申请人还提议评估和开发健康干预措施，以改善美国癌症幸存者的健康结果。Dhanasar指出，一项事业可能具有国家级重要性，例如因为它在某一特定领域具有国家甚至全球影响，例如某些改进的制造工艺或医学进步所带来的影响。Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. at 889。申请人主张其拟从事的事业将对其领域产生广泛影响，因为它将解决阻碍美国医疗保健系统成功的重大挑战，并提高美国医疗系统的护理质量、公众信任和成本效益。申请人必须以相关、有证明力和可信的证据支持其主张。见 Matter of Chawathe, 25 I&N Dec. at 376。在此，记录中的证据不支持这些主张。
在上诉中，申请人主张记录中的证据满足国家级重要性的要求。他强调了记录中的报告，并指出这些报告证明“2021年，美国医疗保健支出上升至估计4.3万亿美元”，“美国医疗保健系统在获得护理、行政效率、公平性和患者结果方面排名低于其他高收入国家”，以及“2021年美国医疗系统的公众信心估计为44%……”。虽然记录中的报告支持关于美国医疗保健系统所面临问题的这些陈述，但它们并未推进申请人关于其拟从事事业具有国家级重要性的主张。如上所述，在确定拟从事的事业是否具有国家级重要性时，本办公室考虑其潜在的前瞻性影响。Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. at 889。这些陈述指出了美国医疗保健系统中的问题，但并未确立拟从事事业的影响。
申请人进一步主张其拟从事的事业在推进人工智能（AI）和人机界面方面有应用，这两者均被国家科学技术委员会认定为关键和新兴技术（CETs）。USCIS认识到科学、技术、工程和数学（STEM）领域进步的重要性，特别是在重点关键和新兴技术方面，以及拥有高级STEM学位的个人在促进此类进步中的重要作用。⁶ USCIS政策手册F.5(D)(2)，https://www.uscis.gov/policy-manual/。然而，“在所有情况下，证据必须证明STEM事业兼具实质价值和国家级重要性。”同上。在此，记录未证明申请人拟从事的事业将如何推进AI或人机界面，从而在某一特定领域产生国家或全球影响。Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. at 889。申请人称其研究将“整合多模态数据，例如眼动追踪、面部
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表达分析以及生物医学传感器读数，以深入理解健康行为中的决策过程。……”尽管我们认可申请人可能打算在其研究中使用CETs，但记录并未证明其拟议事业将推进上述CETs，我们的关注点仍在于其具体的拟议事业及其预期影响。Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. at 889。
在上诉中，申请人强调其工作获得了美国国家科学基金会（NSF）的资助，且其资助“旨在推进国家利益，包括推进国家健康、繁荣和福祉的研究”。申请人主张，该资助反映了其研究具有国家重要性。然而，我们注意到记录中包含证据表明NSF资助了申请人先前题为 ·I I 的研究。由于记录未证明NSF资助了申请人指定为其拟议事业的研究项目，该证据与拟议事业的国家重要性无关，而与其先前经验有关。尽管我们认可申请人在该领域的经验；申请人过往成功和经验的证据与Dhanasar第二项分析相关，即申请人是否处于有利地位以推进该事业。该证据不能确立拟议事业的国家重要性，因为其关注点在于申请人的资质而非事业的预期影响。Id. 因此，申请人过往经验的证据，即使成功，也不足以确立拟议事业的国家重要性。Id. at 890。
申请人称，其研究的重要性得到了同行社会科学专家推荐信的支持。然而，记录中的推荐信关注的是申请人先前工作的影响，而非其在申请中提出的拟议事业的预期影响。推荐信作者讨论了其先前工作的影响以及其研究如何被该领域其他研究人员引用，但这并未证明申请人在其拟议事业陈述中描述的研究项目的预期影响。例如，一位作者写道：
这是一项至关重要的事业，因为理解公众偏好对于在美国全境设计有效的政策干预和沟通工具至关重要。例如，他积极贡献于对政治结果随时间推移的感知和评价研究。此外，他通过揭示公众对工作环境的感知，对劳动力进行了细致考察。同样，他揭示了影响疫苗接受的政治障碍，为公共卫生举措提高疫苗接种率提供了指导。
在此，该作者称申请人的事业至关重要，但讨论的是其先前工作的影响；而非其在拟议事业陈述中指定的研究项目的预期影响。如上所述，申请人过往经验的证据，即使成功，也不足以确立拟议事业的国家重要性，且与Dhanasar第二项分析更为相关。Id. at 889。
在上诉中，申请人称Dhanasar先例“明确强调，重要领域的研究是满足Dhanasar第一项要件的相关且具有证明力的证据”。尽管我们认可该领域的重要性；相关问题并非个人将从事的领域的重要性；相反，我们关注的是“[申请人]拟从事的具体事业”
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Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. at 889。在此，申请人不当依赖行业的重要性来进一步确立其拟议事业的国家重要性。在没有充分书面证据证明具体拟议事业在行业中的更广泛影响的情况下，申请人的拟议事业不符合Dhanasar框架第一项要件中的“国家重要性”要素。
Dhanasar指出，具有显著潜力雇用美国工人或具有其他重大积极经济影响的事业，例如特别是在经济萧条地区，很可能被理解为具有国家重要性。Id. at 890。申请人主张，其拟议事业“对于提高美国医疗系统的护理质量、公众信任和成本效益至关重要，从而减轻4.3万亿美元的医疗保健财务负担，并进而为美国人释放财务资源用于支出和再投资，从而提振整体美国经济”。为支持该主张，申请人提供了联邦医疗保险和医疗补助服务中心的页面，其中讨论了美国医疗保健支出。如上所述，申请人必须以相关、具有证明力且可信的证据支持其主张。See Matter of Chawathe, 25 I&N Dec. at 376。在此，美国医疗保健支出的证据并非证明申请人拟议事业将产生重大经济影响的相关证据。因此，记录不支持申请人关于其拟议事业具有重大积极经济影响的主张，因而不能进一步确立其拟议事业的国家重要性。
在审查全部证据后，我们认定申请人未能以优势证据标准履行其举证责任，证明其拟议事业具有国家重要性，因为他未提交充分证据支持其关于国家重要性的主张。尽管我们未逐一讨论每项证据，但我们已审查并考虑了全部记录。由于申请人的拟议工作不符合Dhanasar框架第一项要件，申请人未证明其符合国家利益豁免的资格。由于申请人不符合国家利益豁免的资格，我们无需触及并因此保留Dhanasar其余要件。See INS v. Bagamasbad, 429 U.S. 24, 25 (1976) (per curiam)（裁定机构无需对最终决定不必要的问题作出“纯咨询性认定”）。
III. 结论
申请人未满足Dhanasar分析框架所要求的第一项要件。因此，我们认定申请人未能以优势证据标准证明其符合国家利益豁免的资格，或经自由裁量后应获国家利益豁免。
命令：上诉被驳回。
通知：本决定构成本事项的最终决定。提交动议不会推迟决定的效力。8 C.F.R. § 103.5(a)(1)(iv)。非法居留、或另有不可入境或可驱逐出境的外国人，可能因签发I-862表（出庭通知）而根据该法第240条面临遣返程序的启动。该等程序可能导致其被驱逐出美国，并可能丧失未来签证或其他移民福利的资格。
