行政上诉办公室非先例裁决
美国公民及移民服务局
案号：40670944
日期：2025 年 12 月 18 日
对服务中心运营部（SCOPS）裁决的上诉 表格 I-140，外籍劳工移民申请（国家利益豁免）
申请人是一名欺诈数据分析师，寻求以持有高级学位的专业人士身份获得职业移民第二优先（EB-2）移民分类，并寻求豁免该分类所附的工作邀请要求。见《移民与国籍法》（本法）第 203(b)(2) 条，8 U.S.C. § 1153(b)(2)。
SCOPS 拒绝了该申请，认定申请人未能证明其符合国家利益豁免的资格，或未能证明其作为裁量事项值得获得国家利益豁免。本事项现基于上诉提交本办公室。8 C.F.R. § 103.3。
申请人负有以优势证据标准证明其资格的举证责任。Matter of Chawathe, 25 I&N Dec. 369, 375-76 (AAO 2010)。本办公室对本案问题进行重新审查。Matter of Christo's, Inc., 26 I&N Dec. 537, 537 n.2 (AAO 2015)。经重新审查，本办公室将驳回上诉。
I. 法律
为确立国家利益豁免的资格，申请人必须首先证明其符合基础 EB-2 签证分类的资格，即作为持有高级学位的专业人士或科学、艺术或商业领域具有特殊能力的人士。本法第 203(b)(2)(B)(i) 条。
申请人证明其符合基础分类的资格后，还必须证明其符合以「国家利益」为由裁量豁免工作邀请要求的资格。本法第 203(b)(2)(B)(i) 条。美国公民及移民服务局（USCIS）在符合国家利益时，可以裁量批准该项对所需工作邀请、进而对劳工证的豁免。Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. 884, 889 (AAO 2016) 提供了审理国家利益豁免申请的框架。Dhanasar 案指出，如果申请人证明以下各项，USCIS 可以作为裁量事项批准国家利益豁免：
拟议工作同时具有实质价值与国家重要性；
该个人有能力推进其拟议工作；以及
整体而言，豁免工作邀请要求将有利于美国。
同上。
II. 分析
SCOPS 认定申请人符合基础 EB-2 分类的资格，即作为持有高级学位的专业人士。上诉中的问题是申请人是否证明豁免工作邀请要求、进而豁免劳工证将符合国家利益。SCOPS 认定，虽然申请人证明其拟议工作具有实质价值，但未能证明该拟议工作具有国家重要性，而这是 Dhanasar 分析框架第一要素的要求。经重新审查，本办公室同意 SCOPS 的认定，即申请人未能证明其拟议工作的国家重要性。
上诉中，申请人主张 SCOPS 错误适用了法律审查标准，施加了高于优势证据的标准。她声称 SCOPS 错误地忽视了证明其拟议工作具有国家重要性的具有证明力、可信且可靠的证据。本办公室不同意申请人对 SCOPS 裁决的评价。为确定申请人是否在优势证据标准下履行了举证责任，本办公室不仅考虑证据的数量，还考虑证据的质量（包括相关性、证明力和可信度）。见 Matter of Chawathe, 25 I&N Dec. at 376；另见 Matter of E-M-, 20 I&N Dec. 77, 79-80 (Comm'r 1989)。基于案卷，SCOPS 的裁决是对证据的合理解释与考量。如下文所述，所描述的拟议工作及案卷中的证据并不支持申请人的主张，即其工作的潜在影响会超出其雇主及其客户，对其领域产生更广泛的影响，或产生达到国家重要性程度的影响。
Dhanasar 分析框架的第一要素，即实质价值与国家重要性，聚焦于申请人拟开展的具体工作。Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. at 889。工作的价值可以在商业、创业、科学、技术、文化、健康或教育等一系列领域中得到证明。在确定国家重要性时，相关问题不是该个人将从事的领域、行业或职业的重要性；相反，本办公室聚焦于「外籍人士拟开展的具体工作」。同上。
关于其拟议工作，申请人表示她打算继续为其现任雇主 [已隐去] 担任欺诈数据分析师。她的工作侧重于「开发和实施用于检测和预防网络欺诈（包括电子商务平台中的欺诈）的模型和技术」。她解释说，利用机器学习和先进计算技术开发能够检测数字环境中欺诈行为模式的模型，通过对客户、交易及其他活动数据的主动调查，目标是设计和实施加强电子商务平台网络安全、欺诈检测、分析和建模的解决方案。她主张其工作将增强金融安全；保护消费者数据；推进美国网络安全及关键和新兴技术倡议；并帮助保护数字娱乐行业的完整性。
然而，申请人提出了宽泛的主张，却没有佐证证据，称其欺诈数据分析师工作将影响国家政府政策；推进美国技术创新；影响美国经济；并推进数据科学、金融风险管理和网络安全领域。她的陈述主要提供了对其正在进行的工作项目的概述，没有具体细节或支持性证据，大体上称其工作将包括人工智能、机器学习和数据分析，以开发预测模型，主动识别数字娱乐平台上的可疑欺诈活动。虽然申请人作为 [已隐去] 的欺诈数据分析师，专注于人工智能、机器学习和数据分析以预测欺诈活动，可能证明拟议工作具有实质价值，但这并不支持或证明其具有全国乃至全球的预期潜在影响，或产生达到国家重要性程度的更广泛影响。
在根据 Dhanasar 框架分析申请人拟议工作的国家重要性时，本办公室聚焦于拟议工作的预期影响，而不是将分析限于申请人在提交申请时的就业情况。工作比一般职业更为具体，应包含申请人打算开展的工作类型的细节，并描述具体项目和目标。一般见 6 USCIS Policy Manual F.5(D)(2), https://www.uscis.gov/policy-manual。
作为比较，Dhanasar 案中的申请人证明其在空气和空间推进领域开展了研究与开发，更具体地说，是涉及 5 马赫以上速度的高超音速推进系统，并且他开发了一种精确计算高超音速气流的新方法。Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. at 891-92。此外，他提交的证据表明他将继续研究设计和开发纳米卫星、火箭推进弹道导弹和单级入轨飞行器的推进系统，并提交了大量支持性证据，说明其持续研究将如何帮助美国保持在高超音速飞行方面相对于其他国家的优势，包括反映其获得政府实体研究资助的文件。同上。
在此，申请人概述了其正在进行的项目，同时强调其以往项目的重要性，但她没有提供 Dhanasar 案所要求的具体细节或文件水平，以支持其主张，即她拟作为 [已隐去] 欺诈数据分析师的工作有可能超出其雇主，并影响数据科学、金融风险管理和网络安全领域或其他领域和行业。申请人主要依赖其陈述，没有佐证证据，将其工作描述为对推进其领域有价值。她未提供足够证据支持其主张，即其拟议工作将更广泛地推进其领域，或与 [已隐去] 欺诈数据分析师通常从事的工作有所不同。例如，申请人没有详细说明或通过支持性证据证明其计划引入可能传播给该领域或行业其他从业者或被其采用的新技术或进步。申请人还必须以相关、具有证明力和可信的证据支持其主张。见 Matter of Chawathe, 25 I&N Dec. at 376。由于申请人未做到这一点，她未能充分证明其在美国的拟议工作将具有 Dhanasar 第一要素下的国家重要性。
申请人主张其拟议工作将推进 [已隐去] 娱乐平台的数据和金融安全，这些平台被美国及全球消费者广泛使用。申请人强调其欺诈数据分析师专长及其利用人工智能、机器学习和数据分析开发电子商务欺诈预测模型的独特专业技能和知识，使其不可替代，以支持其工作的持续推进。申请人主张其欺诈数据分析师工作将超出其雇主，通过保护消费者免受欺诈和身份盗窃，对美国经济和金融稳定产生更广泛的全国影响。申请人强调其欺诈数据分析师工作在其领域产生了广泛影响，强调其专业技能、知识和以往工作贡献。虽然申请人的专业技能、知识和以往工作贡献可能有助于理解其拟议工作，但这些技能、知识和以往工作主要涉及她是否在 Dhanasar 第二要素下有能力推进其工作。
案卷包括申请人现任和前任雇主的推荐信。她在 [已隐去] 的直接主管表示，公司重视她的知识及其对领域和公司的奉献，如果她不继续为 [已隐去] 工作，[已隐去] 将受到「重大影响」。其主管还表示，她的「工作通过加强网络安全措施来检测和预防网络欺诈，直接使美国受益，保护我们的客户，特别专注于保护美国境内的人免受不断演变的网络欺诈威胁，并促进经济稳定」。为支持这些主张，其主管讨论了申请人以往的一些项目，包括她分析客户数据以识别潜在欺诈的关键指标，并构建了一个用于实时监控的仪表板，增强了其雇主预防欺诈和减少经济损失的能力。此外，其主管笼统地讨论了申请人正在进行的项目，例如利用游戏玩法和游戏内商务数据及机器学习技术构建预测模型，以检测和减轻欺诈活动，主要侧重于账户接管和使用被盗金融工具进行未经授权购买。
虽然申请人的主管重视其技术知识、对领域的奉献及其在特定 [已隐去] 项目上的工作，但申请人的主管主要侧重于申请人以往的欺诈数据分析师工作和成就，对正在进行的工作作笼统陈述，并称其工作对领域有贡献、支持美国经济、对美国有价值。同样，申请人前任雇主的信函解释了申请人先前的工作职责，包括她领导一个欺诈检测项目，该项目侧重于自动化高风险交易和异常投注模式的审查流程，以更好地保护客户个人信息和金融资产。前任雇主笼统地强调申请人致力于增强数字空间中的欺诈检测和预防能力，这与美国网络安全、经济和技术利益相一致。然而，其前任雇主没有指明或涉及她的具体拟议工作。
这些信函证明她的技术能力、专业精神以及为其前任和现任雇主成功完成某些项目的角色，这些项目帮助其雇主及其客户。本办公室承认申请人为其雇主及其客户提供了有价值的欺诈数据分析师服务，但申请人未基于这些推荐信提供足够的信息和证据，以证明其拟议工作的预期影响达到国家重要性的程度。申请人的陈述将其工作描述为通过利用其技术经验和知识，积极影响其雇主客户对娱乐平台的依赖和使用，从而对 [已隐去] 娱乐平台的数据隐私和安全有价值。在没有进一步证据的情况下，申请人未能证明其作为 [已隐去] 欺诈数据分析师的工作有可能更广泛地影响其领域，达到国家重要性的程度。
案卷中的许多证据和申请人的论点侧重于数据科学、金融风险管理和网络安全领域的重要性，以及侧重于推进电子商务同时保护电子商务用户隐私和数据的国家倡议。特别是，申请人声称 SCOPS 的裁决与国家倡议及 USCIS 政策指南相悖，这些指南承认网络安全、人工智能、机器学习以及科学、技术、工程和数学（STEM）领域进步的重要性。她主张其拟议工作符合国家政府倡议和 USCIS 政策指南，这些指南承认推进 STEM 技术的重要性，特别是网络安全、人工智能和机器学习技术，这些技术被美国国家科学技术委员会认定为关键和新兴技术。
为支持其主张，申请人提交了一封来自 [已隐去] 计算机科学与信息系统教授的独立意见信。该意见将申请人作为 [已隐去] 欺诈数据分析师的工作描述为，并基于 Dhanasar 分析框架评估其拟议工作，包括其工作的国家重要性。该教授主张，申请人的工作有助于推进侧重于人工智能技术开发、安全数据管理、分析和数据隐私的国家倡议，这对美国经济、技术竞争力和创新、公共福祉及国家安全很重要。此外，该意见主张其工作具有国家重要性，因为其工作的几个核心领域已被国家科学技术委员会列为关键和新兴技术，并被美国政府认定为对国民经济的健康和稳定及安全很重要。案卷还包括媒体文章、行业报告和美国政府倡议，侧重于利用人工智能和机器学习检测和预防欺诈；国家致力于通过贸易、国际商业投资和电子商务促进经济增长；增加政府数据以帮助企业；在帮助企业同时保护环境；推进美国在人工智能领域的领导地位；STEM 相关职业、视频游戏市场和网络安全招聘的预期增长；网络犯罪和网络安全趋势、政策和项目；以及网络安全职位需求的预期增长。
虽然 USCIS 承认与 STEM 学位和领域相关的特定证据考量，「证据必须证明 STEM 工作同时具有实质价值和国家重要性」。一般见 6 USCIS Policy Manual, supra, at F.5(D)(2)。本办公室承认推进人工智能、机器学习、先进计算以及吸引相关职业合格专业人才、加强我国技术（特别是被认定为关键和新兴的技术）的整体价值，但其整体意义并不能确立申请人特定拟议工作的国家重要性。见同上。申请人未充分详细说明其拟议的欺诈数据分析师工作，或提供支持性证据以了解其将如何推进 STEM 技术，并对某领域产生达到国家重要性程度的足够广泛的潜在影响。这些文章和报告没有提及申请人在其雇主处的具体工作及其对领域或此类国家倡议的潜在影响。此外，证据侧重于 STEM 领域合格专业人员的重要性和需求，并不能证明当前的具体工作将在该领域产生预期影响。声称与 STEM 领域相关的职业具有重要性，或 STEM 职业支持具有预期增长的国家倡议或重要行业，不足以满足 Dhanasar 框架下的「国家重要性」要求，因为它未能涉及申请人具体工作的潜在预期影响。
在确定国家重要性时，相关问题不是该个人将从事的领域、行业或职业的重要性；相反，本办公室聚焦于「外籍人士拟开展的具体工作」。Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. at 889。在 Dhanasar 案中，本办公室认定申请人的教学活动未达到具有国家重要性的程度，因为它们不会更广泛地影响其领域。同上 at 893。本办公室解释说，「一项事业可能具有国家重要性，例如，因为它在特定领域具有全国甚至全球影响，例如某些改进的制造工艺或医学进步所带来的影响。」同上 at 889。
在此，证据主要侧重于申请人履行其作为雇主欺诈数据分析师的工作职责，并未证明其拟议工作将在数据科学、金融风险管理和网络安全领域产生所声称的全国或全球影响。案卷未确立该工作如何有可能在领域内产生更广泛影响、对国家倡议产生潜在影响、具有雇用美国工人的重大潜力或产生重大积极经济效应，如 Dhanasar 第一要素所设想的那样。同上 at 889-90。除一般性主张外，申请人未证明她拟作为其雇主娱乐平台欺诈数据分析师开展的工作有可能提供所声称的原创创新，从而促进数据科学、金融风险管理和网络安全领域的进步，或具有更广泛的影响。其工作的潜在更广泛影响取决于众多因素，申请人未在其拟议的欺诈数据分析师工作与所声称的更广泛结果之间提供足够直接的证据联系。
SCOPS 进一步认定，虽然申请人证明其在 Dhanasar 第二要素下有能力推进拟议工作，但她未能证明整体而言豁免工作邀请要求、进而豁免劳工证将有利于美国，即 Dhanasar 第三要素。由于案卷中的文件未能充分证明申请人符合 Dhanasar 先例裁决的第一要素，她未能证明其符合国家利益豁免的资格。这一认定的驳回理由对申请人的上诉具有决定性，因此本办公室拒绝触及并在此保留申请人的上诉论点及其在 Dhanasar 第二和第三要素下的资格。见 INS v. Bagamasbad, 429 U.S. 24, 25 (1976)（指出「法院和机构无需对作出其所需结果所不必要的问题作出认定」）；另见 Matter of L-A-C-, 26 I&N Dec. 516, 526 n.7 (BIA 2015)（在申请人本不符合资格的情况下拒绝触及上诉中的替代问题）。
III. 结论
由于申请人未能证明其符合 Dhanasar 分析框架所要求的第一要素下的资格，她作为裁量事项不符合国家利益豁免的资格。基于上述理由，上诉将被驳回。
裁定
上诉驳回。
通知：本裁决构成本事项的最终决定。提交动议不会推迟裁决的效力。8 C.F.R. § 103.5(a)(1)(iv)。非法居留或原本不可入境或可被驱逐的外国人，可能因签发 I-862 表格（出庭通知）而根据本法第 240 条面临遣返程序。该等程序可能导致其被驱逐出美国，并可能使其未来无法获得签证或其他移民福利。
