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美国公民及移民服务局 行政上诉办公室 非先例决定
案号：29049595 日期：2023年12月26日
对德克萨斯服务中心决定的申诉
表格 I-140，外籍工人移民申请（国家利益豁免）
申请人是一名会计师，寻求第二优先移民分类，作为持有高级学位的专业人士或具有特殊能力的人员，并寻求豁免此EB-2移民分类所附带的职位邀请要求。参见《移民与国籍法》（该法）第203(b)(2)条，8 U.S.C. § 1153(b)(2)。
德克萨斯服务中心审理主任驳回了申请，认定记录未能证明申请人处于有利地位以推进其事业，或者总体而言，豁免职位邀请要求（从而豁免劳工证）将有利于美国。然而，审理主任未讨论拟议事业的实质价值和国家重要性。审理主任也未评估申请人是否有资格作为持有高级学位的专业人士或具有特殊能力的人员获得EB-2分类。此事现因上诉而由本办公室审理。8 C.F.R. § 103.3。
申请人负有举证责任，须以优势证据证明其资格。Matter of Chawathe, 25 I&N Dec. 369, 375-76 (AAO 2010)。本办公室对此事项中的问题进行重新审查。Matter of Christo's, Inc., 26 I&N Dec. 537, 537 n.2 (AAO 2015)。经重新审查，本办公室将撤回审理主任的决定，并将此事发回重审，以作出与以下分析一致的新决定。
一、法律
为确立国家利益豁免的资格，申请人必须首先证明其符合 underlying EB-2 签证分类的资格，即作为高级学位专业人士或科学、艺术或商业领域具有特殊能力的人员。该法第203(b)(2)(B)(i)条。
8 C.F.R. § 204.5(k)(2)的规定包含以下相关定义：
高级学位指任何高于学士学位的美国学术或专业学位或外国同等学位。美国学士学位或外国同等学位加上至少五年专业领域的渐进工作经验，应被视为等同于硕士学位。如果博士学位
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是该专业通常要求的，则外籍人士必须拥有美国博士学位或外国同等学位。
科学、艺术或商业领域的特殊能力指显著高于科学、艺术或商业领域通常所遇到的专门知识水平。
为符合科学、艺术或商业领域具有特殊能力人员的资格，申请人必须首先提交满足六类证据中至少三类证据的文件。8 C.F.R. § 204.5(k)(3)(ii)(A)-(F)。然而，满足至少三项标准本身并不确立此分类的资格。如果申请人满足这些标准，本办公室随后将进行最终实质审查，以决定证据整体是否表明其被认可具有显著高于该领域通常所遇到的专门知识水平。
一旦申请人证明其有资格作为持有高级学位的专业人士或具有特殊能力的人员，其随后必须证明其值得在“国家利益”下行使自由裁量权豁免职位邀请要求。该法第203(b)(2)(B)(i)条。虽然法规和相关条例均未定义“国家利益”一词，Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. 884 (AAO 2016)提供了审理国家利益豁免申请的框架。Dhanasar指出，美国公民及移民服务局（USCIS）可作为自由裁量事项¹，在申请人证明以下内容时授予国家利益豁免：
- 拟议事业既具有实质价值又具有国家重要性；
- 该个人处于有利地位以推进拟议事业；以及
- 总体而言，豁免职位邀请和劳工证要求将有利于美国。
二、分析
A. EB-2分类的资格
作为门槛事项，本办公室注意到审理主任未裁定申请人是否有资格获得EB-2分类，无论是作为高级学位专业人士还是具有特殊能力的人员。在发回重审时，审理主任应审查申请人的文凭副本，该文凭来自 I ，专业为公共会计，以及学术评估 表明其具有相当于美国会计学士学位的外国同等学历，连同前雇主的经验证明信，以裁定其是否有资格作为高级学位专业人士。
此外，尽管申请人提交了文件以支持其有资格作为具有特殊能力的人员，审理主任未对此问题作出认定。在发回重审时，审理主任应评估记录，以认定申请人是否满足8 C.F.R. § 204.5(k)(3)(ii)所列六项标准中的三项，并考虑证据整体以裁定申请人
¹ 另见 Poursina v. USCIS, No. 17-16579, 2019 WL 4051593 (2019年8月28日)（认定USCIS授予或拒绝国家利益豁免的决定属自由裁量性质）。
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是否拥有显著高于其领域通常所遇到的专门知识水平，从而有资格作为具有特殊能力的人员。
B. 国家利益豁免
在初始申请中，申请人称其事业是担任会计师，“提供财务会计、管理会计、信用分析、信用管理、财务管理、业务管理、运营管理和项目管理服务。”在回应审理主任的证据请求（RFE）时，申请人提交了更新的个人计划，称其事业是“为美国企业提供财务管理服务，主要侧重于在财务、会计和预算领域帮助它们。”
- 实质价值和国家重要性
本办公室行使自由裁量权豁免职位邀请要求（从而豁免劳工证）需要遵循Dhanasar的全部三项要件。在此，审理主任未包含对申请人事业在Dhanasar框架第一要件下的实质价值和国家重要性的裁定。审理人员必须充分解释拒绝签证申请的理由，以使申请人有公平机会对该决定提出异议，并使本办公室有机会进行有意义的 appellate review。8 C.F.R. § 103.3(a)(i)。因此，本办公室将此事发回重审，以作出与以下分析一致的新决定。
在发回重审时评估Dhanasar第一要件时，审理主任应首先分析证据并裁定申请人的事业是否具有实质价值。事业的 merit 可在商业、创业、科学、技术、文化、健康或教育等一系列领域中得到证明。在裁定拟议事业是否具有国家重要性时，本办公室考虑其潜在的前瞻性影响。Dhanasar, 26 I&N Dec. at 889。
审理主任还应分析证据并裁定申请人的事业是否具有国家重要性。Dhanasar提供了可能具有第一要件所要求的国家重要性的事业示例，即“在特定领域具有国家甚至全球影响，例如某些改进的制造工艺或医学进步所产生的影响”，以及具有更广泛影响的事业，例如“显著潜力雇用美国工人或具有其他重大积极经济影响，特别是在经济萧条地区。”Id. at 889-90。因此，审理主任应考虑申请人拟议事业是否在金融服务领域具有国家或全球影响、显著潜力雇用美国工人，或对美国具有其他重大积极经济影响。如果审理主任认定申请人的文件不符合Dhanasar第一要件的实质价值或国家重要性要求，其决定应讨论证据的不足之处并充分解释不符合资格的理由。
- 处于有利地位以推进拟议事业
作为Dhanasar第二要件的证据，申请人提交了其学术记录、更新的个人计划、讨论其工作经验的雇主和同事的信件，以及一份专家意见书。申请人在上诉中主张，审理主任错误地要求提供证据证明其工作如何
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“作为行业进步的推动力”或具有“显著的成功记录或在该领域不可或缺的成功角色”，因为这些并非Dhanasar分析框架第二要件中的要求。虽然申请人的成功记录和实现其事业的进展是Dhanasar框架第二要件下考虑的相关因素，但本办公室同意，并无要求申请人证明其是“进步的推动力”或在该领域具有“不可或缺的成功角色”以满足此要件。审理主任关于此问题的陈述因此被撤回。
为判定个人是否处于有利地位以推进拟议事业，我们考虑的因素包括但不限于：其教育背景、技能、知识及在相关或类似努力中的成功记录；未来活动的模式或计划；为实现拟议事业取得的任何进展；以及潜在客户、用户、投资者或其他相关实体或个人的兴趣。Id. at 890。
发回重审时，审理主任应将Dhanasar案的第二项要件因素适用于记录中所含事实，以判定申请人是否处于有利地位以开展为企业提供财务管理服务的事业。由于教育仅是促成第二项要件分析的众多因素之一，2 审理主任应评估推荐信及申请人的过往经历是否显示出足以使其处于有利地位的成功水平。审理主任还应考虑记录中的其他证据或缺乏此类证据的情况，以证明其为实现事业取得的任何进展，或潜在雇主或客户的兴趣。
此外，审理主任未充分处理申请人为回应补件通知（RFE）而提交的更新个人计划和专家意见信。审理主任应阐明此类证据是否显示其处于有利地位以推进其事业。
III. 结论
基于上述理由，我们将撤销审理主任的决定，并将此事项发回重审，以进一步考虑记录，包括上诉中提交的主张和文件，并作出新决定，以判定申请人是否满足Dhanasar案下的每一项要件。
命令：审理主任的决定被撤销。此事项发回重审，以作出与上述分析一致的新决定。
2 在Dhanasar案中，记录确立申请人持有多个研究生学位，包括“机械工程和应用物理学两个理学硕士学位，以及工程学博士学位。”Id. at 891。
