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美国公民及移民服务局 行政上诉办公室 非先例决定
案号：23791804 日期：2023年2月2日
对德克萨斯服务中心决定的上诉
表格I-140，外籍工人移民申请（国家利益豁免）
申请人是一名银行家，寻求作为持有高级学位的专业人士的第二优先移民分类，以及针对此EB-2分类所附工作要求国家利益豁免。参见《移民与国籍法》（该法）第203(b)(2)条，8 U.S.C. § 1153(b)(2)。
德克萨斯服务中心审理主任否决了该申请，认定虽然申请人符合持有高级学位的专业人士资格，但记录未能证明其符合国家利益豁免资格或以其他方式应获国家利益豁免。此事现因上诉而由本办公室审理。8 C.F.R. § 103.3。
申请人负有举证责任，须以优势证据证明其资格。Matter of Chawathe, 25 I&N Dec. 369, 375-76 (AAO 2010)。本办公室对此事项中的问题进行重新审查。Matter of Christo's, Inc., 26 I&N Dec. 537, 537 n.2 (AAO 2015)。经重新审查，本办公室将驳回上诉。
一、法律
为确立国家利益豁免资格，申请人必须首先证明其符合基础EB-2签证分类资格，即作为高级学位专业人士或科学、艺术或商业领域具有特殊能力的人士。该法第203(b)(2)(B)(i)条。如果申请人符合高级学位专业人士或具有特殊能力的非公民资格，则其必须随后证明其应获“在国家利益”下对工作要求的自由裁量豁免。该法第203(b)(2)(B)(i)条。
虽然法规和相關条例均未定义“国家利益”一词，Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. 884, 889 (AAO 2016)提供了审理国家利益豁免申请的框架。Dhanasar指出，美国公民及移民服务局（USCIS）可作为自由裁量事项¹，在申请人证明以下内容时授予国家利益豁免：
¹ 另见 Poursina v. USCIS, 936 F.3d 868 (9th Cir. 2019)（认定USCIS授予或拒绝国家利益豁免的决定属自由裁量性质）。
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- 拟议事业既具有实质价值又具有国家重要性；
- 该个人处于有利地位以推进其拟议事业；以及
- 权衡之下，豁免工作要求将有利于美国。
二、分析
申请人是一名银行家，拟在美国金融领域工作。记录中的证据显示，其拥有法律和社会科学学士学位，该学位等同于美国认证机构颁发的学士学位，且其在银行领域拥有超过五年的学士后渐进式工作经验。因此，本办公室同意审理主任的意见，认定其符合EB-2分类资格，上诉中的唯一问题涉及其国家利益豁免请求。
A. 实质价值与国家重要性
第一项要件，即实质价值与国家重要性，侧重于非公民拟从事的具体事业。事业的价值可在商业、创业、科学、技术、文化、健康或教育等一系列领域中得到证明。在确定拟议事业是否具有国家重要性时，本办公室考虑其潜在的前瞻性影响。
审理主任在其决定中认定，由于申请人对拟议事业的描述缺乏具体性和一致性，其无法认定该事业具有实质价值。在上诉中，申请人重申其将继续在金融领域担任银行家，并将“与会计师事务所、企业和/或公司合作提供专家财务建议”。其还提及针对审理主任的证据请求（“RFE”）提交的“职业计划与陈述”，并主张该文件包含对其拟议事业的详细描述。该文件表明其打算在佛罗里达州[已隐去]地区担任财务顾问，在私人银行业或财务规划与咨询领域工作。
然而，该文件并未提供其在此类职位上计划做什么的细节，而是描述了其基于过往经验可以从事的广泛活动。例如，其声称其在巴西的前客户构成了“一个广泛的潜在客户群，可以以外国直接投资和通过投资美国公司发行的证券两种形式将大量资本带入美国”。但这只是对一种可能性的陈述，而非对Dhanasar所指第一项要件分析重点的具体事业的描述。参见 Dhanasar, 26 I&N Dec. at 889。申请人未提供足够信息以证明其拟议的银行家或财务顾问工作有可能创造重大经济影响或以其他方式具有实质价值。
记录也缺乏足够信息以证明申请人的拟议事业具有国家重要性。与上述分析类似，申请人拟议事业缺乏细节，提供了不充分的证据以表明其工作将在银行或财务咨询领域产生更广泛的影响，或产生重大积极经济效应。Id. at 889-890。正如审理主任在其决定中指出的，申请人未证明其受雇于银行或财务咨询公司可能产生超出该雇主及其将服务的客户之外的影响。虽然申请人在上诉中提出了若干
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关于其工作影响的主张，包括增加巴西对美国的投资、帮助填补熟练劳动力缺口以及降低失业率，但其未提交关于拟议事业的足够细节以支持其工作与这些积极成果之间的联系。
基于上述理由，申请人不符合Dhanasar分析框架第一项要件的要求。
B. 处于有利地位以推进拟议事业
第二项要件将重点从拟议事业转向非公民本人。为确定其是否处于有利地位以推进拟议事业，本办公室考虑的因素包括但不限于：非公民的教育、技能、知识及在相关或类似工作中的成功记录；未来活动的模式或计划；实现拟议事业的任何进展；以及潜在客户、用户、投资者或其他相关实体或个人的兴趣。
申请人不符合Dhanasar框架的第一项要件，因此其不符合EB-2分类工作要求豁免的资格，也不应获得该豁免。尽管如此，本办公室将简要考虑其是否已证明其处于有利地位以推进其拟议事业。
记录表明，申请人获得了法律和社会科学学士学位，随后获得了宪法研究生证书。虽然证据表明其最初在巴西受雇期间参与了某些法律文件的准备，但其未提供其将在美国从事的法律工作的任何具体信息。因此，其未证明其教育与其拟议事业相关或有助于推进其拟议事业。
关于其工作经验，申请人提交了前同事的几封信函，称其在银行领域“开发了新技术”。但没有任何信函对这些技术作任何程度的描述，也未提供关于申请人如何使用这些技术的细节。一些信函还提到其对“Pobj奖”作出了贡献，据称该奖项由其受雇的银行分行获得，但记录未包含该奖项的证据、相关信息或关于申请人所起作用的细节。虽然这些信函确实确认其受雇于该银行并为富裕个人从事投资策略等工作，但不足以确立成功记录。
此外，虽然证据表明申请人在美国获得了投资领域的某些认证并正在争取其他认证，但这些并不能表明其在提交申请时处于有利地位以推进其事业。资格必须在提交申请时确立。8 C.F.R. §§ 103.2(b)(1), (12)；Matter of Katigbak, 14 I&N Dec. 45, 49 (Reg'l Comm'r 1971)。申请不能在其根据新的事实组合变得符合资格后的未来日期获得批准。Matter of Izummi, 22 I&N Dec. 169, 175 (Comm'r 1998)。基于这些理由，申请人未证明其处于有利地位以推进其事业，不符合Dhanasar分析的第二项要件。
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三、结论
申请人未证明其符合Dhanasar框架第一项或第二项要件的资格，因此其不符合国家利益豁免资格，也不应获得该豁免。虽然其在上诉中主张其符合Dhanasar第三项要件，但本办公室将保留该问题。² 基于上述理由，上诉将被驳回。
命令：上诉被驳回。
² 参见 INS v. Bagamasbad, 429 U.S. 24, 25-26 (1976)（指出，与法院一样，联邦机构通常无需作出对其所达结果不必要的认定和决定）。
