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美国公民及移民服务局 行政上诉办公室 非先例决定
案号：40533891 日期：2026年2月2日
对服务中心运营处（SCOPS）决定的上诉
表格 I-140，外籍工人移民申请（国家利益豁免）
申请人是一名机器学习工程师，寻求以持有高级学位的专业人士身份获得基于就业的第二优先（EB-2）移民分类，并寻求豁免与该分类相关的职位邀请要求。见《移民与国籍法》（该法）第203(b)(2)条，8 U.S.C. § 1153(b)(2)。
SCOPS 否决了该申请，认定记录未能证明豁免所需职位邀请、从而豁免劳工证将符合国家利益。此事现依据 8 C.F.R. § 103.3 提交本办公室上诉审理。
申请人负有举证责任，须以优势证据证明其资格。Matter of Chawathe, 25 I&N Dec. 369, 375-76 (AAO 2010)。本办公室对此事项中的问题重新审查。Matter of Christa's, Inc., 26 I&N Dec. 537, 537 n.2 (AAO 2015)。经重新审查，本办公室将驳回上诉。
一、法律
为符合基础 EB-2 签证分类的资格，申请人必须证明其是持有高级学位的专业人士，或在科学、艺术或商业领域具有特殊能力的人士。该法第203(b)(2)(A)条。
如果申请人确立了基础 EB-2 分类的资格，则必须进一步证明其值得行使自由裁量权，豁免职位邀请要求，因为该豁免“符合国家利益”。该法第203(b)(2)(B)(i)条。Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. 884, 889 (AAO 2016) 提供了审理国家利益豁免申请的框架。Dhanasar 指出，美国公民及移民服务局（USCIS）可作为自由裁量事项，¹ 在申请人证明以下内容时授予国家利益豁免：
- 拟议事业既具有实质价值又具有国家重要性；
- 该个人处于有利地位，能够推进其拟议事业；以及
¹ 见 Flores v. Garland, 72 F.4th 85, 88 (5th Cir. 2023)（与第三、第九、第十一和哥伦比亚特区巡回上诉法院一致，认定 USCIS 授予或拒绝国家利益豁免的决定本质上属于自由裁量）。
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- 综合权衡，豁免职位邀请要求将有利于美国。
同上。
二、分析
申请人提议“开发最先进的机器学习方法，为自主系统和推荐系统应用构建安全且公平的智能算法”。SCOPS 认定申请人符合持有高级学位的专业人士资格。² 唯一需要确定的问题是，申请人是否已证明豁免职位邀请要求、从而豁免劳工证将符合国家利益。基于下述理由，本办公室认定申请人未能依据 Dhanasar 所确立的分析框架证明其符合国家利益豁免的资格。
A. 实质价值与国家重要性
在否决申请时，SCOPS 认定申请人的拟议事业具有实质价值，且其处于有利地位能够推进其事业。然而，SCOPS 认定申请人未能证明拟议事业的国家重要性，也未能证明综合权衡下豁免职位邀请要求将有利于美国。在上诉中，申请人主张 SCOPS 忽视并错误描述了证据。具体而言，申请人主张 SCOPS 未能依据正确的证据标准妥善评估所提交的证据。
第一项要件——实质价值与国家重要性——聚焦于个人拟从事的具体事业。Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. at 889。事业的 merit（价值）可在商业、创业、科学、技术、文化、健康或教育等一系列领域中得到证明。同上。
申请人表示其打算继续研究“开发最先进的机器学习方法，以构建安全且公平的智能算法，从而支持自主系统和推荐系统及其以外的应用”。他主张其拟议事业与“减少与机动车碰撞相关的社会经济负担和发生率、改善医疗基础设施以及改善公共安全与福祉”相关。他进一步解释称，其计划继续“在期刊和会议论文集的同行评审出版物上发表原创人工智能研究”。
在确定拟议事业是否具有国家重要性时，本办公室考虑其潜在的预期影响。同上。相关问题不是个人将从事的领域、行业或职业的重要性；相反，本办公室聚焦于“申请人拟从事的具体事业”。同上，第889页。在 Dhanasar 中，本办公室进一步指出，“我们寻找拟议事业的更广泛影响”，且“一项事业可能具有国家重要性，例如，因为它在某一特定领域内具有国家甚至全球影响”。同上。本办公室还指出，“一项事业若具有雇用美国工人的重大潜力，或具有其他实质性
² 申请人于2023年获得[已隐去]电气与计算机工程哲学博士学位（Ph.D.）。
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积极经济效应，例如特别是在经济萧条地区，则很可能被理解为具有国家重要性。”同上，第890页。
关于 Dhanasar 第一项要件，SCOPS 认可申请人拟议事业的实质价值，但认定其未达到国家重要性的水平。经审查，本办公室不同意，并撤回 SCOPS 关于申请人未能依据 Dhanasar 第一项要件证明其拟议事业具有国家重要性的认定。作为其在人工智能（AI）领域拟议研究具有实质价值和国家重要性的证据，申请人提交了文件，包括描述拟议事业和未来计划的个人陈述、同行评审期刊和会议文章、引用记录以及行业报告和文章。申请人还提供了该领域专家出具的具有证明力的支持信，描述了申请人的拟议事业、过往研究及对 AI 领域的贡献。此外，申请人提交的证据表明其研究通过科学期刊文章传播给该领域的其他人，且其事业具有推进关键和新兴技术领域的潜力。USCIS 认可科学、技术、工程和数学进步的 importance（重要性），尤其是在对美国竞争力或国家安全重要的重点关键和新兴技术方面。参见 generally 6 USCIS Policy Manual, F.5(D)(2), https://www.uscis.gov/policymanual。
基于记录中的证据，申请人已证明其拟议研究事业既具有实质价值又具有国家重要性，因此已确立其符合 Dhanasar 框架的第一项要件。然而，就申请人的事业涉及其在[已隐去]担任机器学习工程师的就业而言，本办公室不同意该工作具有国家重要性，因为记录未显示该工作的益处将产生超出对其雇主益处的更广泛影响。在 Dhanasar 中，本办公室讨论了教学如何不会以提升至国家重要性的方式更广泛地影响教育领域。Dhanasar, 26 I&N Dec. at 893。推而广之，仅有利于申请人雇主的活动不会达到国家重要性的水平。
B. 处于有利地位能够推进拟议事业
第二项要件将焦点从拟议事业转向个人。Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. at 890。为确定其是否处于有利地位能够推进拟议事业，本办公室考虑的因素包括但不限于：其教育、技能、知识和在相关或类似工作中的成功记录；未来活动的模式或计划；实现拟议事业的任何进展；以及潜在客户、用户、投资者或其他相关实体或个人的利益。同上。
在否决申请时，尽管 SCOPS 认定申请人处于有利地位能够推进拟议事业，但 SCOPS 认定申请人未能证明综合权衡下豁免职位邀请要求、从而豁免劳工证将有利于美国。
在上诉中，申请人主张 SCOPS 错误描述、贬低或忽视了证据。申请人进一步主张 SCOPS 未能适用正确的证据标准。经重新审查，本办公室认定申请人未能证明其处于有利地位能够推进
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拟议事业。因此，本办公室撤回 SCOPS 关于申请人处于有利地位能够推进其拟议事业的认定。
如前所述，申请人提交了学术记录、同行评审期刊和会议文章的证据、Google Scholar 引用记录、独立咨询意见、支持信以及行业报告和文章。尽管本办公室未逐一讨论每份证据，但已审查并考虑了每一份证据。
在提交申请时，申请人受雇于[已隐去]担任机器学习工程师。在描述其拟议事业时，他表示打算“为电子商务推荐开发准确、公平且保护隐私的机器学习算法和模型，帮助用户便捷地找到所需内容，增加卖家收入，并提高美国企业的效率，同时确保安全、公平和隐私保护。”他解释说，在[已隐去]，他的研究通过公司“推动员工论文展示和发表”以及通过“公司通过其公司出版物在机器学习和推荐系统领域的行业领导地位”在全国层面得到推广。申请人强调，其拟议事业与其就业不同，并表示提供有关其就业的信息是为了“确认他对推进其拟议事业的承诺和能力”。在回应SCOPS的证据请求时，申请人澄清他此后已加入[已隐去]担任机器学习工程师。
申请人解释说，他在[已隐去]的工作通过“大模型架构的基础研究”“直接回应”了人工智能领域对高级专业知识的需求。他进一步表示，他打算继续传播其持续工作的成果。同样，虽然申请人强调其拟议事业与其就业不同，并确认他提供有关其就业的信息是为了“确认”他追求其拟议事业的“承诺和能力”，但他未提供证据表明已朝着实现其拟议事业的具体目标取得进展，也未提供详细计划概述未来研究活动将如何开展。此外，尽管申请人提交了一份描述其拟议事业的更新声明，但他未充分解释他将如何独立于其在[已隐去]的职位开展其拟议研究活动。也不清楚申请人计划将多少时间用于研究相对于其在[已隐去]担任机器学习工程师的职责。
申请人声明，他的“教育、经验及其领域的专业知识、其贡献的重要性以及他过去的成功记录使他处于有利地位来推进其拟议事业。”我们承认申请人拥有科学、技术、工程或数学（STEM）领域的高级学位，这与其“开发最先进的机器学习方法以构建安全公平的智能算法”的拟议事业相关。我们进一步认可申请人关于其工作属于关键和新兴技术领域的主张，我们再次承认STEM领域进步的重要性以及拥有高级STEM学位个人的作用。拥有高级STEM学位的人，特别是拥有博士学位的人，在促进进步方面发挥关键作用，尤其是在对美国竞争力和国家安全至关重要的领域。3 参见 generally 6 USCIS Policy Manual at F.5(D)(2), https://www.uscis.gov/policymanual。
3 “USCIS认为，STEM领域的高级学位，特别是哲学博士（Ph.D.），与拟议事业相关并与推进关键和新兴技术或其他对美国重要的STEM领域的工作相关，是一个特别积极的因素，应与其他证据一起考虑，以便根据第二项标准进行评估。”
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因此，我们同意申请人的观点，即我们认为其在STEM领域与其拟议事业相关领域的博士学位是确立Dhanasar第二项标准的特别积极因素。
然而，学位本身并不构成确定某人处于有利地位推进拟议事业的依据。同上。在结合全部记录进行评估时，申请人未能证明其如Dhanasar所设想的那样处于有利地位推进其拟议事业。除教育外，我们在确定申请人是否处于有利地位推进其拟议事业时还考虑各种因素，教育是可能有助于此类认定的众多因素之一。同上。在Dhanasar中，申请人拥有三个高级学位，包括一个博士学位，与其拟议研究相关，该研究对美国国家安全和竞争力具有重大影响。为确定申请人是否处于有利地位继续推进其拟议事业，我们还积极考虑了其研究的重要性，该重要性已由证据证实具有同行和政府利益；其在研究项目中角色的重要性；其研究项目获得政府机构的持续资助；以及其在美国一所大学的职位，他打算在该大学开展其拟议研究工作。Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. at 892-93。在此，虽然我们认可申请人的高级学位及其学术背景与拟议研究的总体一致性，但高级学位和发表记录本身不足以证明申请人特别处于有利地位推进拟议事业。
申请人表示，由于其“在人工智能方面的知识和专业知识”，他经常被邀请为其领域的权威会议和期刊进行同行评审。他表示他“迄今已完成至少21次评审”。申请人强调了其学术资历、发表的文章、引用历史、专家意见和支持信、其研究在他认为权威的场所的发表以及未来研究计划。他还主张这些成就共同证明他处于有利地位推进其拟议事业。申请人特别强调其九篇同行评审会议文章、四篇同行评审期刊文章、一篇第一作者已接受会议文章和四篇预印本的引用。
申请人进一步表示，其论文已发表在其领域的顶级期刊和会议上，并指出其出版物在提交申请时已获得948次引用。他还表示，至少有10篇论文在其发表年份的计算机科学领域属于“引用最多”之列。虽然申请人的出版物已获得引用，但引用指标本身并不能决定其未来推进拟议研究事业的能力。在本案中，记录缺乏充分证据表明申请人的研究已被实施或已在其领域产生影响，而不仅仅是被他人在其研究出版物中引用或依赖。
此外，虽然引用数据可以表明同行认可，但申请人未充分解释自引或合著者引用的数量，这限制了评估影响的客观性和广度的能力。此外，引用频率（可能包括自引）本质上是定量的，并不揭示引用的原因，这涉及定性分析。同样，出版物具有高期刊排名或影响因子反映了
竞争力或国家安全，是一个特别积极的因素，应与其他证据一起考虑，以便根据第二项标准进行评估。”
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出版物的整体引用率。然而，它并未显示任何特定作者的影响力，也未以其他方式证明个人的研究如何代表其领域的成功记录。
虽然我们同意申请人的观点，即引用和推荐信表明其同事和领域同行对其研究有一定程度的兴趣，但仅凭这一证据不足以证明一定程度的兴趣或研究成功记录使其处于有利地位。申请人的引用记录必须与其他定性的影响力和影响力指标一起权衡。因此，申请人未能证明其发表文章所获得的引用数量本身反映了在类似努力中满足Dhanasar第二项标准的成功记录。
此外，虽然我们在Dhanasar博士提交的文件中列出了其“出版物和其他引用其工作的已发表材料”，但我们根据第二项标准认定其处于有利地位并非基于其引用记录。相反，在我们的先例决定中，我们认定“申请人的教育、专业知识及其领域的经验、其在研究项目中角色的重要性，以及NASA和AFRL等政府实体的持续兴趣和资助，使其处于有利地位继续推进其高超声速技术研究的拟议事业。”Dhanasar, 26 I&N Dec. at 893。
申请人主张其在人工智能领域拥有经证明的专业知识。为支持其申请，申请人提交了独立咨询意见和推荐信，描述申请人的学术成就、研究专业知识及其对人工智能领域的贡献。特别是，作者们强调了申请人先前的研究项目，包括其关于增强自主系统安全性的研究、构建逆向感知契约的框架以及增强计算机视觉系统安全性和可靠性的研究。作者们还指出，申请人的研究影响了该领域的其他学者，一些人表示他们借鉴了他的工作来推进自己的研究。
申请人还提交了一封来自D的信函，其中描述了他的工作职责并解释了他的研究如何推进目标。作者详细讨论了申请人在现代推荐系统团队的成员身份，并指出申请人当前的研究将聚焦于“开发迄今为止全球最大的推荐系统”，重点在于“改进核心注意力机制的架构与计算效率，以及增强算法公平性”。
尽管这些信函总体上是支持性的积极因素，但它们整体上未能充分解释申请人拟议研究工作的具体性质，以及他如何处于有利地位来推进该研究，尤其是独立于其工作职责之外。此外，这些信函未提供充分、详细且具体的实例，说明申请人的工作如何被采用、应用于实际场景，或改变了其他研究工作的方向。作者也未提供充分证据表明申请人先前的研究项目在其领域内已被广泛接受或使用，而不仅仅是被他人在已发表作品中引用。尽管申请人的工作旨在应对人工智能领域的技术挑战，但其拟议的研究活动似乎与其在[已隐去]的工作职责直接重叠。因此，申请人未能充分证明他处于有利地位来推进其拟议的研究工作。
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申请人还主张其研究获得了美国陆军研究实验室、国家科学基金会、国防高级研究计划局、国家安全局、国家科学基金会现场形式化方法项目以及国家科学局安全科学项目的资助。然而，记录缺乏关于申请人在获取这些资金中的特殊角色或职责的充分细节，包括他是否为主要奖项获得者或首席研究员。此外，尽管记录显示申请人参与了获得资助的项目，但若无其对该资助过程贡献的明确文件记录，则不能认定这些奖项表明其个人功绩或独立推进重大研究工作的能力。相比之下，在Dhanasar案中，我们注意到请愿人获得了对其发挥“重要”作用的研究项目的“持续”政府资助，具体而言，他发起或作为主要奖项联系人参与了多项获资助的拨款提案，并且在许多拨款中是唯一列出的研究人员。Id. at 893, Fn. 11。在此，尽管申请人参与获资助的研究是有利的，但提交的证据未能充分证明申请人处于有利地位来独立获取资金或领导其拟议工作的推进。
记录表明申请人已开展并发表了研究，但他未证明这项工作使其处于有利地位来推进其拟议研究。虽然我们认识到研究必须以某种方式为知识库增添信息才能被接受发表、展示、获得资助或学术认可，但并非每一位从事过原创研究的个人都会被认定处于有利地位来推进其拟议工作。相反，我们审查Dhanasar案中列出的因素，以确定例如个人在实现拟议研究目标方面的进展、在类似工作中的成功记录或在相关方中引起的兴趣是否支持此类认定。Id. at 890。在综合考虑全部记录后，申请人未能充分证明其过去的发表成果和当前就业将使其能够继续推进记录中所述的拟议研究。因此，我们认定申请人未能证明其处于有利地位来推进拟议工作。
C. 权衡之下豁免是否有利
第三项要件要求申请人证明，权衡之下，豁免工作邀请要求及因此豁免劳工证将有利于美国。Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. 884。然而，由于申请人未能证明其满足Dhanasar框架的第二项要件，申请人未能表明其符合资格且理应获得国家利益豁免，因此我们保留申请人在此问题上的论点。See INS v. Bagamasbad, 429 U.S. 24, 25 (1976)（“法院和机构无需对结果所不必需的问题作出认定”）；另见Matter of L-A-C-, 26 I&N Dec. 516, 526 n.7 (BIA 2015)（在申请人本不符合资格的情况下，拒绝在上诉中处理替代性问题）。
III. 结论
由于申请人未能满足Dhanasar分析框架所要求的第二项要件，我们认定其未能证明其符合资格或理应作为自由裁量事项获得国家利益豁免。
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裁定：上诉被驳回。
通知：本决定构成此事的最终决定。提交动议不会推迟决定的效力。8 C.F.R. § 103.5(a)(l)(iv)。非法居留或 otherwise 不可入境或可被驱逐的外国人，可能通过签发I-862表格（出庭通知）而面临根据该法第240条启动的驱逐程序。该等程序可能导致其被驱逐出美国，并可能丧失未来签证或其他移民福利的资格。
