行政上诉办公室非先例裁决
美国公民及移民服务局
案件编号：34798228
日期：2025 年 2 月 5 日
对德克萨斯服务中心裁决的上诉 表格 I-140，外籍工人移民申请（国家利益豁免）
申请人是一名语言测试研究员兼机器学习工程师，寻求基于就业的第二优先（EB-2）移民分类，作为持有高级学位的专业人士，并寻求对该分类所附工作要求（job offer requirement）的国家利益豁免。参见《移民与国籍法》（本法）第 203(b)(2) 条，8 U.S.C. § 1153(b)(2)。德克萨斯服务中心主任拒绝了申请人的表格 I-140 外籍工人移民申请，认定申请人已证明其作为高级学位专业人士的 EB-2 分类基础资格，但未证明其应获得国家利益豁免。现本事项依据 8 C.F.R. § 103.3 提交本办公室审理。申请人负有以优势证据标准证明其资格的责任。Matter of Chawathe, 25 I&N Dec. 369, 375-76 (AAO 2010)。本办公室对本案问题进行重新审查。Matter of Christo's, Inc., 26 I&N Dec. 537, 537 n.2 (AAO 2015)。经重新审查，本办公室将驳回上诉。
I. 法律
为符合基础 EB-2 签证分类资格，申请人必须证明其为高级学位专业人士，或在科学、艺术或商业领域具有特殊能力的人士。本法第 203(b)(2)(A) 条。
如果申请人已证明其符合基础 EB-2 分类资格，则必须进一步证明其应获得对工作要求「符合国家利益」的裁量性豁免。本法第 203(b)(2)(B)(i) 条。Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. 884, 889 (AAO 2016) 提供了审理国家利益豁免申请的框架。Dhanasar 指出，美国公民及移民服务局（USCIS）可作为裁量事项，在申请人证明以下各项时授予国家利益豁免：
拟议工作同时具有实质价值与国家重要性；
该个人有能力推进其拟议工作；以及
整体而言，豁免工作要求将有利于美国。
同上。
II. 国家利益豁免
审理主任认定申请人为高级学位专业人士，因此符合基础 EB-2 签证分类资格。因此，尚待裁定的问题为申请人是否符合国家利益豁免资格。
审理主任认定，申请人的拟议工作具有 Dhanasar 分析框架下确立国家利益豁免资格所需的实质价值。然而，审理主任拒绝了豁免，认定申请人未证明其满足 Dhanasar 三要素，即其拟议工作具有国家重要性、其有能力推进拟议工作，以及整体而言豁免工作要求将有利于美国。同上。在上诉中，申请人主张审理主任的结论有误，其满足 Dhanasar 全部三要素并应获得国家利益豁免。
关于国家重要性，申请人主张审理主任过度强调其拟议工作是否会产生积极经济影响。其进一步主张，记录中仍包含其拟议工作经济影响的充分证据，且审理主任在评估拟议工作的潜在预期影响以确定其国家重要性时，忽视了其个人陈述及其雇主推荐信中的证据。关于其是否有能力推进拟议工作，其主张审理主任未充分考虑其提交的证据，且记录足以证明其满足该要求。
记录支持审理主任关于申请人拟议工作具有实质价值的认定。然而，基于下述理由，申请人未证明其工作的国家重要性，亦未证明其有能力推进拟议工作，因此未依据 Dhanasar 分析框架确立国家利益豁免资格。
A. 实质价值与国家重要性
Dhanasar 分析框架的第一要素涉及实质价值与国家重要性，聚焦于该个人拟从事的具体工作。工作的价值可在商业、创业、科学、技术、文化、健康或教育等一系列领域中得到证明。同上。在确定拟议工作是否具有国家重要性时，相关问题并非该个人将从事的行业或职业的重要性；相反，本办公室考虑拟议工作的「潜在预期影响」，并「寻求更广泛的影响」。如 Dhanasar 所述，「一项事业可能具有国家重要性，例如，因为它在某一特定领域具有国家甚至全球影响。」同上。此外，「一项具有显著潜力雇用美国工人或具有其他重大积极经济影响的事业，例如在经济萧条地区，很可能被理解为具有国家重要性。」同上，第 890 页。
申请人提交了部分个人陈述，其中称其目前受雇于一家从事语言测试的公司，打算继续为该公司的利益工作，且该公司正为其提供开展研究所需的资源。其进一步解释称，其是一名机器学习工程师，拟与现公司共同设计和评估用于评估语言能力的计算机辅助测试，并在同行评审出版物和会议上发表其工作成果。值得注意的是，申请人称「在可预见的未来，我将继续在[其现公司]作为机器学习工程师从事我的拟议工作。」其主张其研究将通过同行评审出版物和会议在领域内传播，并称其研究将通过公司的业务渠道、外联、合作伙伴关系和研究基金会进行推广，反映其研究将作为可销售产品惠及其公司的客户。在回应补件通知（RFE）时，申请人澄清其拟议工作为继续研究在语言能力测试中应用人工智能（AI），且其公司正为其提供开展研究所需的资源。然而，申请人的陈述未充分证明其工作将如何超越其现雇主的利益和特定客户群，从而在语言测试领域产生国家或全球影响，或产生与国家重要性相称的更广泛影响。
申请人拟议工作范围有限，这一点得到其公司副总裁的印证。该副总裁称申请人从事的研究「对公司至关重要」，将申请人的工作描述为「公司关键举措」，并强调其工作成果优于「我们竞争对手的类似模型」且「提升了服务质量」。但该副总裁未提及申请人的工作和研究在特定领域内、超出其自身客户范围的更广泛层面上的应用、传播或使用。
该副总裁还将申请人的现职描述为涉及开发模仿人类判断的模型、评估这些模型在性能和与语言理论一致性方面的表现、标记作弊或博弈行为的回答、分析测试评分数据，以及就如何将自动评分整合到其产品和服务中向公司客户提供建议。该副总裁进一步描述了申请人参与的两项研究产品，包括开发先进自然语言处理算法以检测学生回答中的异常行为，以及为一项广泛实施的语言测试开发机器评分模型，并称这些模型消除了人工评分员评分中的不准确之处，从而提高了测试评分的效率、一致性和准确性。最终，该副总裁得出结论称申请人是「[公司]的重要资产」。但该副总裁的陈述及记录中的其他证据未充分描述申请人的研究项目如何在全国甚至全球范围内影响该领域，仅称其提供了「比[其]竞争对手的类似模型[具有]更高准确性」的更好模型。且证据未能有说服力地证明，该副总裁所述源于申请人活动、「提升我们[公司]提供的服务质量」的「创新」如何在全国甚至全球范围内影响该领域，或以具有国家重要性的方式产生更广泛影响。
最后，尽管该副总裁称申请人的模型每年将用于评分数百万篇作文，但申请人未提供证据印证该主张，也未提供比较性衡量标准以证明该数量在语言测试领域构成与国家重要性相称的更广泛影响。参见 Matter of E-M-, 20 I&N Dec. 77, 81 (Comm'r 1989)（指出当提交陈述以证实某项主张时，本办公室根据陈述人对所证事件的个人了解程度，以及其陈述彼此之间及与记录中其他证据之间的合理性、可信度和一致性来确定其证据权重）。
本办公室认可申请人其余书面证据，包括其简历、学历记录、出版物及相关引用记录，以及其从事同行评审活动的证据，这些主要描述申请人在语言测试领域的经验。本办公室亦认可申请人提供的推荐信，这些推荐信总体而言涉及其品格和专业经验，以及其以往在语言测试与评估领域研究（尤其在 COVID-19 疫情期间）的价值。然而，上述证据总体而言涉及申请人是否有能力依据 Dhanasar 第二要素推进其拟议工作，而非其拟议工作是否具有国家重要性。同样，本办公室认可有关读写能力、美国英语学习者以及美国学校技术使用的文章，这些文章描述了语言测试在美国可能产生的总体影响。然而，在评估国家重要性时，本办公室聚焦于申请人拟从事的具体工作及其预期影响，而非其资历和经验，或该个人将从事的行业或职业的重要性。同上，第 889 页。最后，除关于其拟议工作总体经济利益的笼统主张外，申请人未具体说明其拟议工作是否具有雇用美国工人的显著潜力，也未充分量化具体源于其拟议工作、可能涉及国家重要性的其他重大积极经济影响。因此，本办公室认定申请人未证明其拟议工作具有国家重要性。
B. 有能力推进拟议工作
Dhanasar 框架的第二要素涉及申请人是否有能力推进拟议工作，将焦点从拟议工作转向申请人的资历。为确定申请人是否有能力推进拟议工作，本办公室考虑以下因素，包括但不限于：其教育背景、技能、知识及在相关或类似工作中的成功记录；未来活动的模式或计划；实现拟议工作的任何进展；以及潜在客户、用户、投资者或其他相关实体或个人的兴趣。同上，第 890 页。
就申请人主张其拟议工作为继续作为机器学习工程师的工作、继续研究在语言能力测试中应用人工智能（AI），并在其公司以同行评审出版物和会议形式发表工作成果而言，本办公室认定申请人未证明其有能力推进拟议工作。本办公室认可申请人的教育背景，包括其英语教学硕士学位和应用语言学与技术博士候选人资格。然而，尽管其高级学位是一个特别积极的因素，但并非认定其有能力推进拟议工作的充分依据。参见 6 USCIS Policy Manual F.5(D)(2), https://www.uscis.gov/policymanual。相反，本办公室考察多种因素，教育仅是可能有助于该认定的众多因素之一。
此外，尽管记录显示申请人已开展并发表研究，且参与同行评审活动，但其未证明这些过往工作使其有能力推进其工作。本办公室认识到，研究必须以某种方式为知识库增添信息，才能被接受发表、展示、资助或获得学术学分，但并非每一位开展过原创研究的人都将被认定有能力推进其拟议工作。相反，本办公室考察 Dhanasar 中列出的因素，以确定例如该个人在实现拟议研究目标方面的进展、在类似工作中的成功记录，或在相关方中产生的兴趣是否支持该认定。同上，第 890 页。在此，本办公室认可推荐信及申请人公司副总裁的来信，其中谈及申请人的经验，包括申请人目前在公司从事的两个研究项目，但记录未显示其主要负责为研究项目获得资助；研究如何在语言测试行业中被实施、利用或赞誉；如何影响语言测试行业；如何推动其领域进步或引发积极讨论；或以其他方式构成使其有能力推进拟议工作的成功或进展记录。参见 6 USCIS Policy Manual F.5(D)(1), https://www.uscis.gov/policymanual。申请人也未提供其已发表文章或会议展示的实例，以具体涉及其在公司继续研究在语言能力测试中应用 AI 的拟议工作。同上。其也未证明其已发表工作已被其领域相关方引用，且引用所体现的关注程度足以满足 Dhanasar 第二要素。同上。此外，申请人未记录其发表期刊或出版物的地位，也未提供其他证据证明其同行评审活动构成其领域的成功记录，或以其他方式表明其有能力推进其研究。
在考虑申请人的教育背景、技能、知识及在相关或类似工作中的成功记录；未来活动计划；实现拟议工作的进展；以及相关实体或个人的兴趣后，记录不足以证明其有能力推进拟议工作。因此，申请人未证明其满足 Dhanasar 分析框架的第二要素。
III. 结论
申请人未满足 Dhanasar 分析框架第一或第二要素的要求，即证明其拟议工作具有国家重要性且其有能力推进拟议工作。因此，其未证明其符合资格或作为裁量事项应获得国家利益豁免。
如上所述，审理主任还认定申请人未证明整体而言豁免工作要求及因此所需的劳工证将有利于美国，此为 Dhanasar 分析框架第三要素的要求。尽管申请人在上诉中亦对该结论提出异议，但由于本办公室关于其未证明拟议工作具有国家重要性且其有能力推进拟议工作的认定已足以处理其上诉，本办公室拒绝审理并在此保留关于该问题的上诉论点。参见 INS v. Bagamasbad, 429 U.S. 24, 25 (1976)（per curiam）（认定机构无需对最终裁决不必要的问题作出「纯粹咨询性认定」）。
裁定：
上诉驳回。
