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美国公民及移民服务局 行政上诉办公室 非先例决定
案号：41003137 日期：2026年2月5日
对服务中心运营处（SCOPS）决定的上诉
表格 I-140，外籍工人移民申请（国家利益豁免）
申请人寻求以持有高级学位的专业人士身份获得职业移民第二优先（EB-2）移民分类，并寻求豁免附属于该分类的职位offer要求。参见《移民与国籍法》（本法）第203(b)(2)条，8 U.S.C. § 1153(b)(2)。
服务中心运营处（SCOPS）驳回了该申请，认定记录未能证明申请人作为裁量事项有资格获得国家利益豁免。现本事项依据8 C.F.R. § 103.3提交本办公室进行上诉审查。
申请人负有举证责任，须以优势证据标准证明其资格。Matter of Chawathe, 25 I&N Dec. 369, 375-76 (AAO 2010)。本办公室对本案问题进行重新审查（de novo）。Matter of Christo's, Inc., 26 I&N Dec. 537, 537 n.2 (AAO 2015)。经重新审查，本办公室将驳回上诉。
一、法律
为符合基础EB-2签证分类的资格，申请人必须证明其是持有高级学位的专业人士，或在科学、艺术或商业领域具有特殊能力的人士。本法第203(b)(2)(A)条。
高级学位是指任何高于学士学位的美国学术或专业学位或外国同等学位。8 C.F.R. § 204.5(k)(2)。美国学士学位或外国同等学位，加上在该专业领域五年逐步积累的经验，等同于硕士学位。同上。
如果申请人证明其符合基础EB-2分类的资格，则必须进一步证明其值得作为裁量事项豁免“符合国家利益”的职位offer要求。本法第203(b)(2)(B)(i)条。Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. 884, 889 (AAO 2016)提供了审理国家利益豁免申请的框架。Dhanasar案指出，美国
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公民及移民服务局（USCIS）可作为裁量事项，¹ 在申请人证明以下各项时授予国家利益豁免：
- 拟从事的事业既具有实质价值又具有国家重要性；
- 该个人处于有利地位，能够推进其拟从事的事业；以及
- 权衡之下，豁免职位offer要求将有利于美国。
Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. at 889。
二、分析
申请人拟对美国企业的核心运营系统进行现代化改造，尤其是中小企业（SME）。SCOPS认定申请人已证明其作为持有高级学位的专业人士符合EB-2分类的资格。² 然而，SCOPS进一步认定申请人未能证明其有资格获得国家利益豁免。在上诉中，申请人主张SCOPS在该认定上存在错误。本办公室认定，记录未能证明申请人拟从事的事业具有国家重要性，因此其作为裁量事项不符合国家利益豁免的资格。
A. 记录证明拟从事的事业具有实质价值
第一项要件——实质价值与国家重要性——聚焦于该个人拟从事的具体事业。同上。事业的价值可在商业、创业、科学、技术、文化、健康或教育等一系列领域中得到证明。同上。如上所述，申请人拟从事的事业是通过使先进的企业软件和自动化技术变得可及且实用，对美国企业的核心运营系统进行现代化改造，尤其是中小企业。他主张其工作有潜力增强美国的经济竞争力、供应链安全和技术领导地位。记录包括关于增强现实（AR）技术、供应链现代化与韧性、以及中小企业的重要性及其对经济影响的行业报告和文章。本办公室认定申请人拟从事的事业具有实质价值。
B. 记录未能证明拟从事的事业具有国家重要性
在确定拟从事的事业是否具有国家重要性时，本办公室考虑其潜在的预期影响。同上。SCOPS认定申请人未能证明其拟从事事业的更广泛影响，因此未能证明其国家重要性。在上诉中，申请人主张SCOPS的决定“依赖于重大事实错误，并施加了与Dhanasar案不一致的额外监管要求……”。经审查，本办公室认定
¹ 参见 Flores v. Garland, 72 F.4th 85, 88 (5th Cir. 2023)（与第三、第九、第十一和哥伦比亚特区巡回上诉法院一致，认定USCIS授予或拒绝国家利益豁免的决定本质上属于裁量性质）。 ² 申请人提交了文凭和学历评估，作为相当于美国计算机信息系统学士学位的证据。此外，申请人提交了雇佣信函，证明其在该专业领域至少有五年逐步积累的经验。SCOPS认定申请人符合持有高级学位的专业人士资格，本办公室同意。
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申请人拟从事的事业不符合Dhanasar框架所规定的国家重要性标准。
如上所述，拟从事的事业侧重于利用先进的AR和智能眼镜技术改进企业软件系统和数据处理技术。此外，其计划旨在使其技术民主化，使中小企业无需大量定制、高额前期成本或长时间停机即可采用。Dhanasar案指出，某项事业可能因其在特定领域具有国家甚至全球影响而具有国家重要性，例如某些改进的制造工艺或医学进步所产生的影响。Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. at 889。申请人主张其拟从事的事业将提高各行业的效率、准确性、安全性和生产力。他表示其拟从事的事业将提高生产力、减少错误并降低成本；因此将增强美国的经济竞争力、供应链安全和技术领导地位。申请人必须以相关、有证明力且可信的证据支持其主张。参见 Matter of Chawathe, 25 I&N Dec. at 376。在此，记录中的证据不支持这些所主张的预期影响。
申请人主张SCOPS未讨论其拟从事的事业与科学、技术、工程和数学（STEM）领域相关，因为其涉及软件系统和数据处理技术。申请人进一步主张其拟从事的事业在推进AR方面有应用，而AR被国家科学技术委员会认定为关键和新兴技术（CET）。本办公室同意SCOPS在其国家重要性分析中未讨论申请人事业与STEM领域及AR的关系。USCIS认识到STEM领域进步的重要性，尤其是在重点CET方面，以及持有高级STEM学位个人在促进此类进步中的关键作用。6 USCIS Policy Manual F.5(D)(2), https://www.uscis.gov/policy-manual/。然而，“在所有案件中，证据必须证明STEM事业既具有实质价值又具有国家重要性。”同上。在此，记录未证明申请人拟从事的事业将如何推进STEM领域或AR。尽管记录证明他将在STEM领域工作并使用AR推进其拟从事的事业，但仅此一点并不产生国家或全球影响，本办公室的关注点仍是其具体的拟从事事业及其预期影响。Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. at 889。
申请人表示其拟从事的事业将具有广泛影响，因为它本质上可复制且旨在广泛传播。他主张该事业将整合创新技术并增强核心功能，从而显著提升中小企业的绩效、生产力和全球竞争力。他主张这将增强国家经济安全和技术领导地位。尽管本办公室认可这项工作的价值，但记录未能证明申请人的事业在该领域具有国家或全球影响。申请人的商业计划阐述了其提供服务的方式。其商业计划列出三种交付模式。一种是为期四周的诊断咨询，对流程、基础设施和组织能力进行基准评估；这将为客户形成现代化路线图。第二种交付模式是为客户设计和执行现代化计划。第三种交付模式是持续的实施后维护、增强和运营分析。在上诉中，申请人主张SCOPS的决定存在错误，因为它关注的是“服务的接受者（单个客户）而非事业的影响（一个强化国家部门的可复制框架）”。然而，商业计划阐述了其如何
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申请人将执行其拟议事业，从而扩展其拟议事业的影响范围。商业计划中所述的拟议事业创建了一种模式，申请人将据此为中小企业提供现代化服务，虽然这可能对其中小企业客户产生所述积极影响，但这并不能确立如申请人所描述的对该领域的更广泛影响。在Dhanasar案中，我们认定申请人的教学活动未达到国家重要性水平，因为这些活动不会更广泛地影响其领域。Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. at 893。同样，此处的证据显示了申请人打算向其直接客户提供的服务，但并未确立其服务将如何更广泛地影响该领域从而具有国家或全球影响。
申请人主张其拟议事业具有国家重要性，部分原因是它与政府倡议相一致。他提供了支持中小企业的行政命令、推进制造技术的联邦目标以及中小企业获取数字工具相关政策方面的证据。他还强调了记录中关于中小企业对美国经济重要性以及供应链韧性重要性的文章。虽然这些证据支持申请人关于中小企业重要性及政府支持倡议的陈述，但它并未推进申请人关于其拟议事业具有国家重要性的主张。如上所述，在确定拟议事业是否具有国家重要性时，我们考虑其潜在预期影响。Id at 889。虽然我们承认该领域的重要性以及申请人工作的价值；但相关问题不是个人将从事的领域的重要性；相反，我们关注的是“[申请人]拟议开展的具体事业”。Id。在此，申请人不当依赖行业的重要性来进一步确立其拟议事业的国家重要性。在没有充分书面证据证明具体拟议事业对行业具有更广泛影响的情况下，申请人的拟议事业不符合Dhanasar框架第一要件中的“国家重要性”要素。
记录中包含其领域专家的多封信函。申请人主张这些信函进一步支持其拟议事业的广泛影响。然而，记录中的大多数信函侧重于申请人的技能组合以及申请人先前工作的影响，而非拟议事业的预期影响。例如，在上诉中，申请人引用了一位作者的话，该作者称申请人的解决方案是“效率和决策的基石”，具有“全领域影响”。然而，此处该作者是在引用记录中的另一封信函，在该信函中该作者讨论了申请人在信息系统开发方面的专业知识以及不同公司如何利用这一通用技术来改善其业务。虽然我们承认申请人在该领域的经验；但申请人过去成功和经验的证据与Dhanasar第二要件分析相关，即申请人是否处于有利地位以推进该事业。它并不能确立拟议事业的国家重要性，因为其重点在于申请人的资质而非事业的预期影响。Id。因此，申请人过去经验的证据，即使成功，也不足以确立拟议事业的国家重要性。Id. at 890。
在上诉中，申请人强调了记录中的另一封信函，指出该信作者主张拟议事业有潜力“为美国经济中关键且往往被忽视的细分领域简化运营”。然而，这封信函也侧重于申请人的经验、技能组合和过往项目；与第二要件相关。如上所述，申请人过去经验的证据，即使成功，也不足以确立拟议事业的国家重要性
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，且与Dhanasar第二要件分析更为相关。Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. at 889。3
申请人在上诉中强调的第三封信函讨论了申请人的拟议事业及其预期影响。然而，它重复了许多已经处理过的相同主张，没有提供额外证据。该作者称拟议事业具有国家重要性，因为它与政府倡议相一致，例如经济竞争力和供应链韧性。该作者还主张拟议事业将帮助中小企业提高运营效率。这些主张已在上文处理，因此，尽管这封信函的作者同意申请人关于更广泛影响的主张，但记录并不支持申请人拟议事业的更广泛影响。因此，我们不能得出结论认为这些信函推进了申请人关于国家重要性的主张，因为记录并未确立其服务将如何更广泛地影响该领域从而具有Dhanasar所要求的国家或全球影响。
Dhanasar指出，具有显著潜力雇用美国工人或具有其他重大积极经济效应的事业，例如特别是在经济萧条地区，很可能被理解为具有国家重要性。Id. at 890。申请人称其公司将在运营第一年拥有2名员工，到第五年将雇用至少15人。商业计划进一步预测，在第五年，公司将创造超过2,000个间接就业岗位，收入超过100万美元。然而，记录未提供所述财务预测的证据支持以证明这些数字是如何计算的、关于这些预测依据的细节，或充分解释这些人员和收入目标将如何实现。如前所述，申请人必须以相关、有证明力和可信的证据支持其主张。Matter of Chawathe, 25 I&N Dec. at 376。在没有进一步解释这些预测依据的情况下，我们无法评估所述估计是否可信，因此，我们认定申请人未能履行其举证责任以确立其拟议事业将具有与国家标准重要性相称的“重大积极经济效应”。Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. at 890。
在审查全部证据后，我们认定申请人未能以优势证据标准履行其举证责任以确立其拟议事业的国家重要性，因为他未提交充分证据支持其关于国家重要性的主张。虽然我们未逐一讨论每项证据，但我们已审查并考虑了整个记录。由于申请人的拟议工作不符合Dhanasar框架的第一要件，申请人未能证明其符合国家利益豁免的资格。由于申请人不符合国家利益豁免的资格，我们无需触及并因此保留Dhanasar其余要件。See INS v. Bagamasbad, 429 U.S. 24, 25 (1976) (per curiam)（裁定机构无需对最终决定不必要的问题作出“纯粹咨询性认定”）。
3 我们还注意到，决定和上诉讨论了某技术咨询公司准备在美国扩张的意向书及其对申请人工作的兴趣。在此同样，我们认定这一证据更适合在第二要件分析下讨论，即来自潜在客户、用户、投资者或其他相关实体或个人的兴趣或支持。Id。
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III. 结论
申请人未能满足Dhanasar分析框架所要求的第一要件。因此，我们认定申请人未能以优势证据标准确立其符合国家利益豁免的资格或作为自由裁量事项应获批准。
裁定：上诉被驳回。
通知：本决定构成此事的最终决定。提交动议不会推迟决定的效力。8 C.F.R. § 103.5(a)(1)(iv)。非法居留的外国人，或在其他方面不可入境或可被驱逐的外国人，可能通过签发I-862表格（出庭通知）而面临根据该法第240条启动的驱逐程序。这些程序可能导致其被驱逐出美国，并可能丧失未来签证或其他移民福利的资格。
