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美国公民及移民服务局 行政上诉办公室 非先例决定
案号：1624048 日期：2020年2月6日
对加利福尼亚服务中心决定的上诉
表格I-129，L-1A经理或高管申请
申请人是一家数据管理和分析服务提供商，寻求根据L-1A跨国公司调派人员非移民分类，临时雇用受益人在美国担任其执行副总裁（EVP）兼解决方案与创新主管。移民和国籍法（本法）第101(a)(15)(L)条，8 U.S.C. § 1101(a)(15)(L)。L-1A分类允许公司或其他法律实体（包括其关联公司或子公司）将符合条件的境外雇员临时调派至美国从事管理或高管工作。
加利福尼亚服务中心审理主任否决了该申请，认定记录未能按要求证明其寻求在美国将受益人雇用于管理或高管职位。
在本程序中，申请人负有证明其符合所请求福利资格的责任。见本法第291条，8 U.S.C. § 1361。经重新审查，我们将撤销审理主任的决定，并将此事发回重审，以按照下文讨论作出新决定。
一、法律
为确立L-1A非移民签证分类的资格，合格组织必须在受益人申请入境美国之前的三年内，连续一年雇用受益人从事“管理、高管或涉及专业知识”的职位。本法第101(a)(15)(L)条。此外，受益人必须寻求临时进入美国，以管理或高管身份继续为同一雇主或其子公司或关联公司提供服务。同上。申请人还必须证明受益人先前的教育、培训和就业经历使其有资格在美国履行预期服务。8 C.F.R. § 214.2(l)(3)。
二、分析
“管理能力”是指在组织内的一种职务安排，其中雇员主要管理该组织，或该组织的部门、分支机构、职能或组成部分；监督和控制其他主管、专业或管理人员的工作，或
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管理组织内的一项基本职能，或组织的一个部门或分支机构；在组织层级中处于高级别，或对所管理的职能拥有人事行动或职能的权限；并对该雇员拥有权限的活动或职能的日常运营行使自由裁量权。本法第101(a)(44)(A)条。
基于管理能力的法定定义，申请人必须首先证明受益人将履行某些高层职责。Champion World, Inc. v. INS, 940 F.2d 1533（第九巡回法院1991年）（未公布的目录决定）。其次，申请人必须证明受益人将主要从事管理职责，而非与申请人的其他雇员一起从事普通运营活动。见Family Inc. v. USCIS, 469 F.3d 1313, 1316（第九巡回法院2006年）；Champion World, 940 F.2d 1533。
否决并非直接基于对受益人预期职责的描述。相反，审理主任认定申请人未充分记录其对下属的雇用情况，也未证明这些下属足以使受益人免于主要从事不符合条件的任务。审理主任还指出受益人工作地点存在明显不一致之处。申请表明他将在[已隐去]华盛顿工作，但一些薪资记录显示地址在[已隐去]阿肯色州。提交申请时，申请人声称其总部位于[已隐去]加利福尼亚州；更近期的提交材料显示纽约地址。
申请人的组织架构图包括以下直接或间接隶属于受益人权限的职位：
- 副总裁（其后离开美国）
- 5名客户经理
- 12名高级分析师
- 18名顾问
薪资收据显示，下属居住在美国各地，地址位于华盛顿州、加利福尼亚州、伊利诺伊州、佐治亚州及其他州。下属分布分散似乎是因为他们为不同的终端客户工作。工资记录与年薪70,000美元或以上的全职雇用情况一致。
受益人薪资文件上显示的地址并未显示内部不一致。较早的薪资收据（直至2017年7月中旬）显示[已隐去]地址，但该地址在2017年10月申请提交日期之前变更为[已隐去]。在提交申请之前的这一地址变更并非申请人主张或文件中的不合格差异。
综合考虑记录中的证据，否决通知中列出的上述因素似乎并不足以支持否决该申请，因此我们撤销审理主任的决定。然而，除非申请人解决与反复尝试验证申请人业务活动的性质和范围有关的重大问题，否则该申请不能获批。
申请人并未主张其寻求受益人的服务与8 C.F.R. § 214.2(l)(1)(ii)(F)所定义的新办事处有关。因此，申请人必须证明其目前正在美国
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开展业务。见8 C.F.R. § 214.2(l)(1)(ii)(G)(2)。“开展业务”是指定期、系统和持续地提供商品、服务或两者，且不包括合格组织在美国和境外仅存在代理人或办事处。8 C.F.R. § 214.2(l)(1)(ii)(H)。工资记录和办公场所租赁并不记录商品或服务的提供，因此不是开展业务的证据。
申请表要求申请人指明受益人将工作的地点，并且通过签署申请表，申请人证明该表上的信息正确。因此，提供受益人实际不会工作的地址会引发非常重大的可信度问题。
在过去几年中，申请人声称了多个不同的营业地址。美国公民及移民服务局（USCIS）官员已访问这些地址作为例行核实工作的一部分。官员们发现属于[已隐去]的办公室，该公司向各类客户出租办公空间并提供相关服务。使用[已隐去]等提供商本身并不构成不合格，但申请人必须实际开展业务，而非仅仅为制造业务活动的表象而租赁办公空间。
USCIS的实地访问未产生任何证据表明申请人实际使用所租空间；在若干情况下，[已隐去]的代表承认申请人持有租约，但表示他们从未在场所内见过申请人的雇员。同样，申请人在其他申请中声称的电话号码已被证明属于[已隐去]或申请人的记录律师。
这一信息尤其令人关切，因为申请人网站的“联系我们”页面目前列出了六个不同的美国地点。1 所有这些地点都是[已隐去]的地点。这六个地点之一是申请人在本上诉中声称的地址。“联系我们”页面未列出六个声称的美国地点中任何一个的电话号码。2
申请人似乎在一定程度上从事实际业务活动，但USCIS未能找到任何实际工作场所，这一点令人严重关切。申请人有据可查地依赖第三方电话号码和（显然）空置的办公空间，提出了严重问题，必须在申请获批之前予以解决。
在考虑上述问题时，我们注意到申请人此前曾代表受益人提交过一份非移民[已隐去]。该申请（收据编号[已隐去]）的批准于2017年8月被撤销，原因是公司声称的人员和管理结构存在差异。申请人未对该决定提出上诉或以其他方式提出异议，而是代表受益人提交了本申请。（申请人后来于2018年8月又提交了另一份申请，收据编号[已隐去]。）
1 来源：https://www[已隐去]/contact-us/（最后访问日期2020年2月5日）。 2 提交申请时，本申请表明申请人的地址为[已隐去]加利福尼亚州。USCIS发现该地址由一家税务申报公司占用，该公司表示申请人是其客户之一，但申请人并未在那里租用任何办公空间。申请人将该地址作为其自身地址使用，引发了严重问题，而申请人尚未有机会对此作出回应。
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在本申请获批之前，申请人必须证明其在一个或多个可进行用户核实的可识别地点从事定期、系统和持续的业务活动。
如果出现直接关系到申请人可信度或申请人主张可验证性的其他问题，审理主任可以在给予申请人机会以按8 C.F.R. § 103.2(b)(16)(i)的要求处理和反驳这些问题之后，将这些纳入新决定。
命令：审理主任的决定被撤回。本事项发回重审，以作出与上述分析一致的新决定。
