行政上诉办公室非先例裁决
美国公民及移民服务局
案号：40776893
日期：2026 年 2 月 10 日
对服务中心运营部（SCOPS）裁决的上诉 表格 I-140，外籍劳工移民申请（国家利益豁免）
申请人是一名可持续设计顾问，寻求以持有高等学位的专业人士身份获得职业移民第二优先（EB-2）类别，并请求豁免该类别所附的职位要求。见《移民与国籍法》（本法）第 203(b)(2) 条，8 U.S.C. § 1153(b)(2)。
服务中心运营部（SCOPS）拒绝了该申请，认定记录未能证明豁免该类别职位要求、进而豁免劳工证将符合国家利益。本事项现依据 8 C.F.R. § 103.3 提交本办公室审理。
申请人负有以优势证据标准证明其资格的举证责任。Matter of Chawathe, 25 I&N Dec. 369, 375-76 (AAO 2010)。本办公室对本案问题进行重新审查。Matter of Christo's, Inc., 26 I&N Dec. 537, 537 n.2 (AAO 2015)。
经重新审查，本办公室将驳回上诉，因为申请人未能证明其拟议工作具有国家重要性。因此，她未满足 Dhanasar 框架所要求的第一要素。见 Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. 884 (AAO 2016)。鉴于上述拒绝理由对申请人的上诉具有决定性，本办公室不再审理并在此保留申请人就 Dhanasar 其余要素提出的上诉主张。见 INS v. Bagamasbad, 429 U.S. 24, 25 (1976)（“法院和行政机关无须对作出裁决所不必需的问题作出认定”）；另见 Matter of L-A-C-, 26 I&N Dec. 516, 526 n.7 (BIA 2015)（在申请人本不具备资格的情况下，上诉中拒绝审理替代性问题）。
I. 法律
为符合基础 EB-2 签证类别，申请人必须证明其是科学、艺术或商业领域的高等学位专业人士或具有特殊能力的人士。本法第 203(b)(2)(A) 条。
高等学位是指任何高于学士学位的美国学术或专业学位或外国同等学位。8 C.F.R. § 204.5(k)(2)。美国学士学位或外国同等学位加上该专业领域五年逐步提升的经验，等同于硕士学位。同上。
如果申请人证明其符合基础 EB-2 类别的资格，则必须进一步证明其值得“符合国家利益”的职位要求裁量豁免。本法第 203(b)(2)(B)(i) 条。Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. 884, 889 (AAO 2016) 规定了国家利益豁免申请的审理框架。Dhanasar 指出，美国公民及移民服务局（USCIS）可行使裁量权，在申请人证明以下事项时批准国家利益豁免：
拟议工作同时具有实质价值与国家重要性；
该个人有能力推进其拟议工作；以及
整体而言，豁免职位要求将有利于美国。
同上。
II. 分析
SCOPS 认定申请人是持有高等学位的专业人士。上诉中需裁定的问题是申请人是否符合 Dhanasar 框架下的国家利益豁免资格。
申请人称其拥有多米尼加共和国的建筑学学士学位和可持续设计硕士学位，并在可持续建筑与城市规划方面拥有 10 年以上经验。她称其曾在多米尼加共和国住房部担任多个职务，并担任可持续设计教育工作者。她称其打算提供“可持续城市生活的创新设计”。她寻求“通过使用可持续的再生材料（如集装箱）来变革美国的城市住房解决方案”。
初次提交时，申请人提交了其教育和经验证明、描述其资历和建筑领域情况的个人陈述、专业执照和证书，以及推荐信和支持信。她还提交了讨论美国经济适用住房的行业报告和文章。
在审查申请人的初次提交以及回应补件通知（RFE）时提交的证据后，SCOPS 认定申请人已提交充分证据证明其拟议工作具有实质价值。然而，SCOPS 认定申请人未能证明其拟议工作具有国家重要性、其有能力推进拟议工作，或整体而言豁免职位要求将有利于美国。
SCOPS 指出，记录未证明申请人的拟议工作将在其领域产生更广泛的影响，且申请人依赖该领域的重要性不足以证明其拟议工作具有国家重要性。在讨论国家重要性时，SCOPS 指出记录中的文章和报告未讨论与申请人具体拟议工作或其预期影响相关的任何细节。SCOPS 还认定申请人未证明国家利益因素，例如劳工证不切实际、其预期贡献对美国的益处、其贡献涉及紧迫的国家利益、潜在创造就业，或其自雇不会对美国工人产生不利影响。
上诉中，申请人主张 SCOPS 适用了错误的法律标准、忽视了拟议工作广泛影响的证据，并存在其他法律和事实错误。申请人还指出，SCOPS 错误地引用了与申请人不同的拟议工作，她主张这导致“对国家重要性评估的重大事实错误”，从而“使法律推理和事实分析存在根本缺陷”。
A. 实质价值与国家重要性
第一要素——实质价值与国家重要性——聚焦于该个人拟从事的具体工作。Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. at 889。工作的价值可在商业、创业、科学、技术、文化、健康或教育等一系列领域中得到证明。同上。如上所述，SCOPS 认定申请人的拟议工作具有实质价值。本办公室同意。
在确定拟议工作是否具有国家重要性时，本办公室考虑其潜在预期影响。同上。该考量可包括拟议工作是否具有雇用美国工人的重大潜力（尤其是在经济萧条地区）、是否具有其他重大积极经济影响、是否在领域内具有国家甚至全球影响，或其他表明国家重要性的更广泛影响。同上 at 889-90。在确定国家重要性时，相关问题不是该个人将从事的领域、行业或职业的重要性；相反，本办公室聚焦于“外籍国民拟从事的具体工作”。同上。
首先，本办公室注意到 SCOPS 在补件通知和裁决中均引用了不同的拟议工作。在这两份通知中，SCOPS 引用了“提供全面人力资源服务，特别侧重于处理工作场所家庭暴力”的拟议工作。然而，在这两份通知中，紧接着的下一句均引用了申请人正确的拟议工作，标题为“可持续城市生活的创新设计”。申请人并未主张，且经重新审查本办公室亦未发现，该错误在裁决中反复出现，或 SCOPS 在分析和裁决中引用了记录之外的证据。尽管本办公室承认 SCOPS 的错误，但认定该错误对裁决不具实质性，也不 warrant 发回重审。参见 Matter of O-R-E-, 28 I&N Dec. 350 n.5（引用 Japarkulova v. Holder, 615 F.3d 696, 701 (6th Cir. 2010)（指出在无“理由相信……发回重审可能导致不同结果”时，错误为无害错误（引文省略）））。仅证明机构裁决中存在错误是不够的；申请人还必须证明其因该错误受到损害。Shinseki v. Sanders, 556 U.S. 396, 409 (2009)；Molina-Martinez v. United States, 578 U.S. 189, 203 (2016)；Amin v. Mayorkas, 24 F.4th 383, 394 (5th Cir. 2022)。此外，上诉中申请人未能证明记录中的证据显示其具体工作具有国家重要性。仅笼统主张裁决存在错误是不够的；申请人还必须证明其因任何所称错误受到损害。当错误对机构裁决的实质没有影响时，可予忽略。参见 Aguilar v. Garland, 60 F.4th 401, 407 (8th Cir. 2023)（引用 Prohibition Juice Co. v. United States Food & Drug Admin., 45 F.4th 8, 24 (D.C. Cir. 2022)）。
在其个人陈述中，申请人主张其拟议工作具有国家重要性，因为其将产生收入、创造就业并改善社会健康和城市可持续性。她称其拟议工作“超越解决住房挑战，延伸至更广泛的经济优势”。她进一步称其拟议工作的“经济涟漪效应”“将支持其他企业，从建筑材料供应商和服务提供商到教育机构，为各类企业蓬勃发展创造培育性生态系统”。
在确定国家重要性时，相关问题不是该个人将从事的行业或职业的重要性；相反，本办公室聚焦于“外籍国民拟从事的具体工作”。见 Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. at 889。申请人的大部分证据涉及经济适用住房的供应和获取的一般情况，而非其具体拟议工作。尽管本办公室同意经济适用住房的可得性对促进美国经济很重要，且可能成为国家倡议的主题，但本办公室认定这并不必然证明申请人具体拟议工作的国家重要性。如上所述，SCOPS 认定该工作具有实质价值，本办公室同意。然而，此处审查的问题是国 家重要性。
尽管申请人提交了描述经济适用住房投资和拟议解决方案的文章和行业报告，但这些报告并非针对申请人的具体拟议工作。其中一篇来自《住房金融杂志》、题为“拜登政府公布住房供应行动计划”的文章描述了政府增加美国经济适用住房数量的努力，但不支持申请人关于其具体拟议工作具有国家重要性的主张。多份联邦情况说明书也讨论了增加住房供应和降低住房成本的联邦倡议。尽管这些情况说明书说明了申请人拟议工作的实质价值，但未证明其具体工作的潜在预期影响。情况说明书也未证明其拟议工作将如何对这些广泛倡议产生有意义的影 响。申请人的大部分证据涉及经济适用住房倡议，而非其具体拟议工作。即使整体考虑这些文章和报告，本办公室仍认定它们不支持其具体拟议工作具有国家重要性的认定。
申请人还提交了日期为 2025 年的商业计划书，以支持其拟议工作的国家重要性。在其商业计划书中，申请人称其将个人投资 190,000 美元创办公司以支持其拟议工作，“通过使用再生集装箱提供创新、经济适用和可持续的住房解决方案，彻底变革美国住房行业”。她称其将担任“位于佛罗里达州的模块化住房企业”的所有者和运营负责人，该企业将“专门建造由再生集装箱制成的耐用、低成本和节能住宅”。申请人的人员计划包括在运营前五年内共雇用 13 名员工。申请人的财务预测显示五年内总销售额为 190 万美元，净利润为 186,621 美元。申请人的商业计划书还涉及利用佛罗里达州“建筑、工程及相关服务”行业的区域投入产出建模系统（RIMS II）乘数来创造间接就业。根据 RIMS II 乘数，申请人主张其拟议工作将“在第 5 年产生相当于 31 个就业岗位的直接就业效应，因为同年内部员工总数将达到 13 人”，并“在第 5 年产生相当于 1,583,939.68 美元的家庭收入直接效应，因为同年其工资总额将达到 854,060 美元”。然而，申请人未详细说明 RIMS II 计算预期其公司将创造的 31 个间接就业岗位，例如这些岗位的类型、兼职与全职岗位的细分以及创造地点。在没有更详细、可信的关于将创造的岗位类型和岗位所在地的证据的情况下，记录未能证明雇用商业计划书中列出的服务将显示第一 Dhanasar 要素所设想的重大积极经济影响，尤其是在经济萧条地区。见 Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. at 889-90。
如上所述，为证明国家重要性，申请人必须证明拟议工作的影响。在 Dhanasar 中，本办公室指出“我们寻找更广泛的影响”，且“一项事业可能具有国家重要性，例如，因为它在特定领域具有国家甚至全球影响”。同上 at 889。尽管申请人称其拟议工作将促进经济增长，但她未以充分的独立、客观证据支持这些主张。申请人未解释其商业计划书中所述公司收入（190 万美元）和创造就业（13 名员工）如何支持其“商业模式不仅将对佛罗里达州住房行业产生重大影响，还将对整体美国经济产生重大影响”的主张。证据未表明申请人的技能不同于或优于美国现有和正在使用的技能。证据也未证明申请人经验的运用将超越惠及其自身公司和客户，或在可持续设计和城市规划领域产生更广泛影响。记录未证明其拟议工作将影响整个领域。
为支持其拟议工作所称的国家重要性，申请人引用了由[已隐去]准备的专家意见。作为裁量事项，本办公室可将申请人提交的意见陈述用作参考。Matter of Caron Int'l, Inc., 19 I&N Dec. 791, 795 (Comm'r 1988)。然而，如果意见与记录中的其他信息不一致或在任何方面存疑，本办公室将拒绝该意见或给予较低权重。同上。本办公室最终负责对个人是否符合所寻求福利的资格作出最终裁定；提交专家意见书并非资格的推定证据。同上。
本办公室承认专家意见包含对申请人拟议工作国家重要性的分析。在其分析中，[已隐去]讨论了申请人的学术和专业背景，并称“[申请人的]可持续城市发展工作具有解决美国当今最紧迫挑战之一——对经济适用、可持续住房的需求——的重大潜力”。[已隐去]从经济适用住房倡议的重要性中简单得出结论，即申请人的拟议工作具有国家重要性。该结论忽视了 Dhanasar 的要求。决定工作国家重要性的不是领域的重要性，而是具体工作将如何以与国家重要性相称的水平影响该领域。Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. at 889。
[已隐去]还称申请人的拟议工作“具有雇用美国工人的重大潜力，并具有其他重大积极经济影响……该倡议的经济影响超越建筑和设计创造的直接就业，影响制造业、物流和材料供应链等更广泛的行业……产生刺激多个领域经济增长的涟漪效应”。[已隐去]对国家重要性的评估主要侧重于对使用再生和再利用材料成本效益的一般性解释以及创造经济适用住房机会的重要性。由此，他概括认为，由于申请人计划使用再生集装箱开发住房单元，她将产生上述各种影响。该结论缺乏充分的分析支持，并将与国家倡议的一致性同工作的重要性混为一谈。[已隐去]未解释申请人具体拟议工作如何影响其将合作的个别公司之外的领域，或其工作如何产生与国家重要性相当的经济影响。同上 at 889-90。
上诉中，申请人依赖其先前提交的证据，并主张 SCOPS 未充分考虑记录中的所有证据。本办公室承认申请人关于 SCOPS 未适当考虑某些证据（特别是其商业计划书）的上诉主张。然而，申请人未证明 SCOPS 讨论之外的任何文件如何证明资格。当 USCIS 对申请给予有理由的考量并作出充分认定时，无需具体回应申请人提出的每一项主张，也无需回应申请人提交的每一份证据。见 Guaman-Loja v. Holder, 707 F.3d 119, 123 (1st Cir. 2013)（引用 Martinez v. INS, 970 F.2d 973, 976 (1st Cir. 1992)）。
申请人继续依赖其将提供的服务的所称价值、其个人和专业品质与成就，以及经济适用住房的一般重要性。然而，如上所述，证据未能充分证明拟议工作的国家重要性。因此，本办公室认定申请人未满足 Dhanasar 框架所要求的第一要素。
由于申请人未证明其拟议工作具有 Dhanasar 框架第一要素所要求的国家重要性，她不符合国家利益豁免资格，进一步讨论第二和第三要素下的权衡因素将无实际意义。如上所述，本办公室保留申请人就 Dhanasar 其余两个要素提出的上诉主张。见 INS v. Bagamasbad, 429 U.S. at 25。
III. 结论
由于申请人未满足 Dhanasar 分析框架所规定的全部三个要素，本办公室认定其未能证明其符合资格或作为裁量事项值得国家利益豁免。
裁定：
上诉驳回。
通知：本裁决构成本事项的最终裁决。提交动议不会中止裁决的效力。8 C.F.R. § 103.5(a)(1)(iv)。非法居留或本不可入境或可被驱逐的外国人，可能因签发 I-862 表格（出庭通知）而依据本法第 240 条启动驱逐程序。该程序可能导致其被驱逐出美国，并可能使其未来无法获得签证或其他移民福利。
