行政上诉办公室非先例裁决
美国公民及移民服务局
案号：41000282
日期：2026 年 2 月 12 日
对服务中心运营部（SCOPS）裁决的上诉 表格 I-140，外籍工人移民申请（国家利益）
申请人是一名顾问，旨在提升美国电动汽车（EV）行业的生产与效率，请求按职业移民第二优先（EB-2）类别分类，并豁免该类别的职位邀请要求。参见《移民与国籍法》（本法）第 203(b)(2)(B)(i) 条，8 U.S.C. § 1153(b)(2)(B)(i)。如果该类别下的美国永久居民申请人证明豁免美国工人保护将「符合国家利益」，美国公民及移民服务局（USCIS）有权裁量免除职位邀请——从而免除美国劳工部（DOL）的认证要求。同上；另见 Brasil v. Sec'y, Dep't of Homeland Security, 28 F.4th 1189, 1193 (11th Cir. 2022)（认定国家利益豁免属裁量性利益）。
服务中心运营部（SCOPS）拒绝了该申请。SCOPS 认定申请人符合 EB-2 分类资格，且其拟议的美国工作具有「实质价值」。但 SCOPS 认定，申请人未能证明豁免最终将服务于国家利益。在上诉中，申请人主张，SCOPS 在认定其拟议工作缺乏「国家重要性」、其「有能力推进」该工作以及豁免整体上有利于美国的证据不足时，错误解读并忽视了证据，且抬高了证据标准。
申请人负有以优势证据证明其符合所请求利益资格的责任。Matter of Chawathe, 25 I&N Dec. 369, 375-76 (AAO 2010)。经重新审查，参见 Matter of Christo's, Inc., 26 I&N Dec. 537, 537 n.2 (AAO 2015)，我们同意 SCOPS 的意见，即申请人未能证明其拟议工作所主张的国家重要性。因此，我们将驳回上诉。
I. 法律
为证明符合国家利益豁免资格，申请人必须首先确立其符合 EB-2 类别的资格，即作为持有「高级学位」的专业人士成员，或作为在科学、艺术或商业方面具有「特殊能力」的外国人。参见本法第 203(b)(2)(A) 条。为保护美国工人的就业，该移民签证类别一般要求潜在美国雇主向外国人提供工作，并取得 DOL 认证以在美国永久雇用他们。参见本法第 212(a)(5)(D) 条，8 U.S.C. § 1182(a)(5)(D)。申请人可以通过证明豁免美国工人保护将「符合国家利益」来避免职位邀请和劳工认证要求。本法第 203(b)(2)(B)(i) 条。
本法及法规均未界定「国家利益」一词。因此，为裁决这些豁免请求，我们建立了一个框架。如果申请人另行符合高级学位专业人士或特殊能力外国人的资格，则可通过证明以下事项来获得职位邀请和劳工认证要求的豁免：
其拟议的美国工作具有「实质价值」和「国家重要性」；
其「有能力推进」其拟议工作；以及
整体而言，豁免职位邀请和劳工认证要求将有利于美国。
Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. 884, 889-91 (AAO 2016)；另见 6 USCIS Policy Manual F.(5)(D)(1), www.uscis.gov/policy-manual。
II. 分析
A. 申请人与拟议工作
记录显示，一所墨西哥大学授予申请人工业与系统工程学士学位。他在运输制造业拥有约 20 年经验。过去七年，他在美国工作，主要担任美国电动汽车制造商的制造工程经理。自 2024 年 7 月起，他担任一家咨询与工程公司的运营与系统改进总监，帮助该公司客户改进其运营。
申请人拟继续在美国运输制造业领域工作。他表示，他寻求：
推动美国市场电动驱动产品与车辆的工业化与进步，重点是通过全面的工业优化计划，实现国内运输部门脱碳，并提升个人和商用车辆与化石燃料相关的能源效率。
申请人表示，他计划成立一家美国咨询公司，「汇集一个专家联盟，并领导一支全学科专家和工程师团队，专长于尺寸工程、焊接工程、质量工程、人机工程学、工业工程和物流。」他表示，该企业在头五年将产生总计 780,000 美元的成本。申请人称，在第五年，公司将「实现显著的收入增长」。但他未提供该企业拟议收入或员工人数的细节或估计。
记录支持 SCOPS 的认定，即申请人符合 EB-2 分类资格，作为拥有学士学位并在其领域至少有五年逐步提升的就业经验的高级学位专业人士。参见 8 C.F.R. § 204.5(k)(2)（界定「高级学位」一词）。
记录也支持 SCOPS 的认定，即其拟议工作具有实质价值。我们接下来审查 SCOPS 关于其工作所主张国家重要性的裁定。
B. 国家重要性
在确定拟议工作是否具有国家重要性时，USCIS 必须关注特定事业，具体关注其「潜在预期影响」。Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. at 889。「例如，一项事业可能具有国家重要性，因为它在某一特定领域具有国家甚至全球影响，例如某些改进的制造工艺或医学进步所带来的影响。」同上。此外，「例如，一项有显著潜力雇用美国工人或具有其他重大积极经济影响的事业，尤其是在经济萧条地区，很可能被理解为具有国家重要性。」同上 at 890。
最终，如果记录中的证据表明，该人的拟议工作具有显著潜力，能够广泛增进社会福利或文化或艺术丰富，或有助于有价值的技术或研究领域的进步，则其可能达到国家重要性的水平。
6 USCIS Policy Manual F.5(D)(3)。
在上诉中，申请人主张，SCOPS 的补件通知（RFE）不当抬高了证据标准。RFE 称：
记录未显示申请人的技术、方法或方法如何与其他类似企业中的方法足够创新或不同，以代表该领域的改进并具有对该领域产生广泛影响的潜力……USCIS 无法断定该事业的规模将广泛影响该领域，或在整个行业传播一种独特的方法。
申请人主张，为证明国家重要性，Dhanasar 和 USCIS 政策均不要求一项工作「涉及创新或独特的方法」或「引入独特或突破性的技术」。
然而，申请人声称，他将向客户提供的「全面工业化优化计划」将推进美国电动汽车行业。因此，基于其所述工作，证明国家重要性的一种方式是表明其咨询服务或客户计划可能改善美国电动汽车领域。参见 6 USCIS Policy Manual F.5(D)(3)（将「新颖且重要的制造或运营流程」列为具有国家重要性工作的例子）。
此外，即使 RFE 夸大了问题，申请人也未证明该错误会对其造成不利影响。与 RFE 不同，SCOPS 的裁决并未因其工作缺乏「创新方法」或「独特技术」而指责其工作。参见 Animal Legal Def. Fund v. U.S. Dep't of Agric., 789 F.3d 1206, 1224 n.13 (11th Cir. 2015)（「当行政机构的错误明显对所用程序或所达裁决的实质没有影响时」，机构裁决是无害的。）（引文省略）；另见 Matter of O-R-E-, 28 I&N Dec. 330, 336 n.5 (BIA 2021)（引用关于无害错误或笔误的案例）。相反，与 Dhanasar 和 USCIS 政策一致，该裁决认定申请人未证明其事业「将具有更广泛的影响，或在某一特定领域具有国家或全球影响」。
申请人主张，其拟议工作具有国家重要性，因为「他推动美国市场电动驱动产品与车辆工业化和商业化的工作，涉及脱碳、能源效率和供应链韧性等关键国家关切。」他声称 SCOPS 忽视了证明其工作具有广泛影响的专家信函。例如，他指出，一家美国汽车制造商的高级电芯工程师表示，申请人「推动电动驱动产品与车辆工业化的倡议，有望对国内运输部门产生深远影响，并加速向可持续交通的转型。」
然而，涉及关键国家关切本身并不证明一项工作的国家重要性。例如，在 Dhanasar 中，申请人拟在美国大学教授科学、技术、工程和数学（STEM）学科课程。Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. at 893。我们同意他的看法，即「STEM 教学相对于美国教育利益具有实质价值。」同上。但我们认定，他未证明该工作所称的国家重要性，因为他未证明他「将从事会对更广泛的 STEM 教育领域产生影响的活动」。同上。
与 Dhanasar 一样，申请人的电动汽车咨询工作将涉及国家关切。但同样与 Dhanasar 一样，申请人未证明其事业将具有超出其咨询公司及其客户之外的更广泛影响。参见 6 USCIS Policy Manual F.5(D)(3)（「仅对特定雇主的利益，即使该雇主具有全国足迹，也不足以相关于该人的工作是否具有国家重要性的问题。问题在于申请人能否证明该人自身的工作将具有更广泛的影响，例如对某一领域、地区或广大公众的影响。」）
此外，申请人提交的专家信函主要讨论其在该领域的过往成就。它们未详述其拟议工作，也未解释该事业将如何更广泛地影响其领域或国家经济。参见 6 USCIS Policy Manual F.5(D)(3)（「申请人应提交……支持性书面证据，以证明该工作具有国家重要性。」）
申请人主张，SCOPS 草率审查了关于其拟议咨询企业的证据。RFE 认定：「量身定制的产品或服务有助于满足组织或客户的特定需求，但本质上，它们并不代表广泛组织或客户可以轻易采用的广泛适用措施。」申请人承认，他将定制其服务「以满足每个客户的独特需求」。但他表示，其方法、技术和员工培训计划将具有「在美国整个[电动汽车]制造行业的广泛适用性和适应性」，因为它们「可扩展且可复制」。他表示：「通过战略合作伙伴关系传播其工业化优化计划，并创建一个专家联盟以提供集成交钥匙解决方案，[他]正在推进可被广泛组织采用的最佳实践。」
然而，申请人未充分证实其拟议服务所称的潜在全行业影响。记录未解释其咨询企业将如何服务足够多的美国电动汽车制造商以影响该行业，或以其他方式使其所称的改进为该领域所用。参见 6 USCIS Policy Manual F.5(D)(3)（「仅对特定雇主的利益，即使该雇主具有全国足迹，也不足以相关于该人的工作是否具有国家重要性的问题。」）
申请人还主张，SCOPS「混淆」了其拟议企业及其服务与其拟议工作。RFE 称：「虽然申请人的计划描述了其打算提供或执行的 products 或服务的范围，但未充分显示它们如何超越……使用它们的个人或实体。」申请人主张：「[他]打算提供或执行的 products 和服务以及他将创建的企业，只是[他]推进其拟议工作的手段——它们不是工作本身。」他表示：
裁决官关注[他] products 和服务的范围以及其企业是否有助于更广泛的经济发展，是错误的，直接违反先例指南。拟议工作与相关 products 或服务之间的任何不当混淆，都将直接不利于[他]，并再次表现为裁决官滥用裁量权，以及使用新颖或独特标准作为批准申请的障碍。
（原文强调）。
根据 USCIS 政策，「申请人不仅应提供该职业通常涉及内容的细节，还应提供该人拟在该职业内具体从事何种工作的细节。」6 USCIS Policy Manual F.5(D)(3)（强调 added）。此外：
[在]解释工作时，申请人应以直接的方式说明，并清楚列出工作的潜在直接影响，以及该工作是否将通过该人在特定雇主的职责过程或以其他方式推进。
同上（强调 added）。此外：「在确定国家重要性时，裁决官的分析重点是该人将做什么，而不是特定职位名称或职业分类。」（强调 added）。因此，与申请人的主张相反，SCOPS 考虑他将如何推进其工作，符合 USCIS 政策。
申请人还批评 SCOPS 关注「[其]工作的规模」。RFE 称：「USCIS 无法断定该工作的规模将广泛影响该领域或电动汽车制造业，达到具有国家重要性的水平。」申请人指出，「裁决官应关注拟议工作的性质，而不仅是工作的地理广度。」6 USCIS Policy Manual F.5(D)(3)。因此，他主张「国家重要性必须考虑工作本身及其影响来评估，不得基于事业规模而忽视。」
但申请人拟议事业的规模影响其影响。他必须表明其咨询服务所称的利益将超出其企业及其客户，可能影响其领域或国家经济。参见 6 USCIS Policy Manual F.5(D)(3)（「问题在于申请人能否证明该人自身的工作将具有更广泛的影响，例如对某一领域、地区或广大公众的影响。」）因此，SCOPS 考虑其工作规模并无错误。
申请人将 SCOPS 对一封专家信函的分析描述为「高度令人担忧」，并「得出似乎源于故意忽视或草率审查证据的不利结论」。RFE 称，专家信函表明申请人先前的工作「主要使」雇主受益，「并未证明申请人的工作、研究或其他方面将超出雇主，并达到……与国家重要性相称的水平。」申请人主张，「信函内容直接与裁决官的评估和结论性陈述相矛盾。」他指出，信函称其工作「将有助于推进可持续解决方案，减少国家对化石燃料的依赖，并促进环保交通选择。」
然而，该信函未详细描述申请人的拟议工作，也未具体解释其将如何具有国家影响。参见 Matter of Caron Int'l, Inc., 19 I&N Dec. 791, 795 (Comm'r 1988)（解释移民局可以拒绝或给予与其他信息冲突「或以任何方式可疑」的专家证词较低权重）。因此，SCOPS 不必给予该信函完全的证据权重。
我们同意申请人的看法，即 SCOPS 裁决的一部分将 Dhanasar 第二要素因素错误适用于其国家重要性分析。具体而言，为显示其拟议工作的重要性，SCOPS 期望他提交成功记录和美国对其事业兴趣的证据。参见 Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. at 890（将「成功记录」和「潜在客户、用户、投资者或其他相关实体或个人的兴趣」列为确定申请人是否有能力推进其拟议工作的相关因素）。申请人主张：
这种错误适用不仅损害裁决程序的完整性，也构成裁决官未能遵守其以公平公正方式适用法律和法规的职责。
然而，申请人未以其他方式证明其拟议事业所主张的国家重要性。因此，该裁决将 Dhanasar 第二要素因素错误适用于国家重要性证据是无害的。参见 Animal Legal Def. Fund, 789 F.3d at 1224 n.13；另见 Matter of O-R-E-, 28 I&N Dec. at 336 n.5。
申请人主张，SCOPS 的裁决「根本」误解和错误适用了 Dhanasar。该裁决称：
虽然商业计划的大部分似乎支持地方倡议并有助于满足当地社区及其客户的需求，但提交的证据未充分证明拟议工作将提供全国范围的利益……申请人未提供任何具体、可核实的例子或证据，证明受益人的贡献如何对美国整体产生实质、可证明的影响。
（强调 added）。申请人指出，Dhanasar 拒绝了先前对国家利益豁免申请的「全国范围」要求，转而采用更广泛的「国家重要性」标准。参见 Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. at 887, 889-90。他表示：「裁决官依赖过时术语和狭窄的地理考虑，与具有约束力的先例不一致，未能考虑 Dhanasar 要求的适当分析。」
然而，该裁决并未表明 SCOPS 对其国家重要性分析适用了任何地理限制。该裁决正确引用了 Dhanasar 的国家重要性标准，称具有国家重要性的工作可能具有「在某一特定领域的国家甚至全球影响」或「雇用美国工人的显著潜力或其他重大经济影响」。参见 Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. at 889。因此，记录表明 SCOPS 使用「全国范围」一词仅反映过时术语选择不当，而非适用过时要求。
申请人主张，SCOPS 不当贬低了他提交的关于美国电动汽车行业的各种文章和报告。他主张，这些证据「证明他的工作影响政府实体所描述具有国家重要性的事项，正如裁决官在 RFE 中特别要求的那样。」
然而，如前所述，在具有国家重要性的领域工作本身并不证明一项工作的国家重要性。参见 Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. at 893（认定尽管 STEM 教育具有国家重要性，但在美国大学讲授 STEM 课程并不具有国家重要性，因为其未「更广泛地」影响该领域）。申请人未充分证明其拟议咨询公司对其领域或国家经济的广泛影响。
此外，RFE 似乎意在要求任何来自有关政府机构的信函。参见 6 USCIS Policy Manual F.5(D)(5)（「来自有关政府机构或准政府实体的信函可能对第一要素有利：例如，它们证明该机构或实体在拟议工作方面具有专业知识，且拟议 STEM 工作有望推进关键和新兴技术，或以其他方式对维持美国技术领先地位具有重要意义。」）申请人未提交任何此类信函。
申请人主张，其拟议工作将具有国家经济重要性，因为他将成立咨询企业的城市有 42 个指定的「机会区」。1 他主张，其企业将「通过在电动汽车制造业创造就业和促进创新」直接支持该市的重建。参见 Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. at 890（「一项有显著潜力雇用美国工人或具有其他重大积极经济影响的事业，尤其是在经济萧条地区，很可能被理解为具有国家重要性。」）
1 记录表明，机会区是根据联邦法律指定以满足特定低收入社区标准的人口普查区。
然而，如前所述，申请人未详细说明或估计其拟议咨询企业将创造多少就业或产生多少收入。此外，他未解释他将在该市或其地区服务多少客户。因此，记录缺乏充分证据证明其拟议工作将以具有国家重要性的方式为该市或其地区产生重大经济利益。
申请人主张，SCOPS「未考虑或讨论提交以证明[其]拟议工作国家重要性的全部证据。」因此，他主张 SCOPS 的国家重要性裁定「有缺陷，构成滥用裁量权。」
但行政机构不必讨论每一份证据。Kazemzadeh v. U.S. Att'y Gen., 577 F.3d 1341, 1351 (11th Cir. 2009)（引文省略）（称如果机构「已对申请给予合理考虑并作出充分认定，我们不会要求其具体处理申请人提出的每一项主张或提交的每一份证据」）。此外，SCOPS 在裁决开头表示，它审查并考虑了提交的每一份文件。申请人未通过证明任何未讨论的证据确立其拟议工作所主张的国家重要性来反驳 SCOPS 的陈述。
申请人未证明其拟议工作具有国家重要性。因此，我们将维持申请的拒绝。
C. 其余 Dhanasar 要求
为获得国家利益豁免，申请人必须满足我们 Dhanasar 分析的全部三个要素。Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. at 889。由于申请人未证明其拟议工作在 Dhanasar 第一要素下所主张的国家重要性，我们无需确定其是否满足其余两个要素。参见 INS v. Bagamasbad, 429 U.S. 24, 25 (1976)（per curiam）（认定机构不必对其最终裁决不必要的问题作出「纯粹咨询性认定」）。因此，我们将保留考虑其关于有能力推进拟议工作以及整体而言豁免将有利于美国的主张。
III. 结论
申请人未证明其拟议的美国工作具有国家重要性。因此，我们将维持申请的拒绝。
裁定：
上诉驳回。
注意：本裁决构成此事的最终决定。提交动议不会推迟裁决的效力。8 C.F.R. § 103.5(a)(1)(iv)。非法居留或另行不可入境或可驱逐的外国人，可能因签发 I-862 表格（出庭通知）而根据本法第 240 条面临遣返程序。这些程序可能导致其被驱逐出美国，并可能使其未来签证或其他移民利益资格丧失。
