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美国公民及移民服务局 行政上诉办公室 非先例决定
案号：36845174 日期：2025年2月13日
对德克萨斯服务中心决定的上诉
表格 I-140，外籍工人移民申请（国家利益豁免）
申请人是一名研究生研究助理，寻求以持有高级学位的专业人士身份获得就业第二优先（EB-2）移民分类，并寻求豁免与该分类相关的职位offer要求。见《移民与国籍法》（该法）第203(b)(2)条，8 U.S.C. § 1153(b)(2)。
德克萨斯服务中心审理主任驳回了该申请，认定申请人符合持有高级学位的专业人士分类资格，但未能证明豁免所需职位offer、从而豁免劳工证将符合国家利益。此事现依据8 C.F.R. § 103.3由本办公室审理上诉。
申请人负有举证责任，须以优势证据证明其资格。Matter of Chawathe, 25 I&N Dec. 369, 375-76 (AAO 2010)。本办公室对此事项中的问题重新审查（de novo）。Matter of Christa's, Inc., 26 I&N Dec. 537, 537 n.2 (AAO 2015)。经重新审查，本办公室将驳回上诉。
I. 法律
为符合基础EB-2签证分类资格，申请人必须证明其是持有高级学位的专业人士，或在科学、艺术或商业方面具有特殊能力的人士。该法第203(b)(2)(A)条。
如果申请人确立了基础EB-2分类的资格，则必须进一步证明其值得行使裁量权，豁免职位offer要求，以符合“国家利益”。该法第203(b)(2)(B)(i)条。Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. 884, 889 (AAO 2016)提供了审理国家利益豁免申请的框架。Dhanasar指出，美国公民及移民服务局（USCIS）可作为裁量事项，1 在申请人证明以下各项时授予国家利益豁免：
- 拟议事业既具有实质价值又具有国家重要性；
1 见 Flores v. Garland, 72 F.4th 85, 88 (5th Cir. 2023)（与第三、第九、第十一和哥伦比亚特区巡回上诉法院一致，认定USCIS授予或拒绝国家利益豁免的决定本质上属于裁量性质）。
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- 该个人处于有利地位，能够推进其拟议事业；且
- 总体权衡，豁免职位offer要求将有利于美国。
同上。
II. 分析
审理主任认定申请人符合持有高级学位的专业人士资格。2 唯一需要确定的问题是，申请人是否已证明豁免职位offer要求、从而豁免劳工证将符合国家利益。
在提交申请时，申请人正在 3--------------------~ 系担任研究生研究助理。她表示正在 攻读博士学位，其研究涉及“调查在建筑不同阶段最小化建筑行业危险、安全分析和检查。我的安全管理研究尤其侧重于可穿戴安全促进设备和管道内机器人检查。”申请人进一步主张，她的“研究可应用于通过解决可持续设计、冲突检测和工作空间规划情境中的沟通和决策障碍来增强安全分析。”
关于其拟议事业，申请人表示她计划“开发动态4D建模策略并利用人工智能技术，以优化建筑工作空间规划并提高劳动班组的生产力、安全性和效率。”她还表示：
完成学位后，我打算在________寻求博士后研究员职位。我计划的研究课题包括通过聚焦工作空间规划来调查在建筑不同阶段最小化可能危险的调查。我计划专注于开发一种新方法，利用人工智能算法技术优化建筑工作空间规划，并在以拥堵为特征的复杂工地上最小化潜在危险。
在回应审理主任的证据请求（RFE）时，申请人进一步表示：
我的研究侧重于开发创新方法，以量化和缓解建筑项目中的时空冲突。我致力于增进我们对动态冲突检测和量化的理解，探索各种冲突避免策略，并研究不同活动的敏感程度及其对项目工期的影响。具体目标包括完善
2申请人获得了 土木工程理学硕士学位（2015年），就读于伊朗。 3 由于申请人申请豁免职位offer要求，她无需拥有特定雇主的职位offer。但是，本办公室将考虑有关其研究职位的信息，以说明她打算以何种身份工作，从而确定其拟议事业是否符合Dhanasar框架的要求。
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量化时空冲突的方程，探索替代性冲突管理策略，并整合人工智能（AI）和机器学习以增强冲突量化和资源分配。
基于下述理由，本办公室认定申请人未能依据Dhanasar所确立的分析框架证明其符合国家利益豁免资格。
A. 拟议事业的实质价值和国家重要性
第一项要件——实质价值和国家重要性——聚焦于该个人拟从事的具体事业。Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. at 889。事业的实质价值可在商业、创业、科学、技术、文化、健康或教育等一系列领域中得到证明。同上。本办公室同意审理主任的认定，即申请人的事业具有实质价值。
在确定拟议事业是否具有国家重要性时，本办公室考虑其潜在的前瞻性影响。同上。本办公室撤回审理主任关于申请人未能依据Dhanasar第一项要件证明其拟议事业具有国家重要性的认定。作为其拟议研究具有实质价值和国家重要性的证据，申请人提交了关于建筑中的人工智能、数字建筑技术、美国基础设施状况恶化、关键和新兴技术以及建筑行业的信息。她还提供了支持信，讨论其事业如何有助于推动改进建筑工作流程规划的建模技术发展。此外，申请人提交的文件表明，其拟议研究的效益对建筑工程领域具有更广泛的意义，因为研究结果通过科学期刊和会议传播给该领域的其他人。由于申请人已证明其拟议研究既具有实质价值又具有国家重要性，她已确立其符合Dhanasar框架的第一项要件。
B. 处于有利地位推进拟议事业
第二项要件将焦点从拟议事业转向该个人。同上，第890页。为确定其是否处于有利地位推进拟议事业，本办公室考虑以下因素，包括但不限于：其教育、技能、知识以及在相关或类似工作中的成功记录；未来活动的模式或计划；实现拟议事业的任何进展；以及潜在客户、用户、投资者或其他相关实体或个人的兴趣。同上。本办公室撤回审理主任关于申请人已证明其符合Dhanasar第二项要件的认定。
记录包括申请人的简历、理学硕士学位、已发表和展示的作品以及同行评审服务的文件。申请人还提供了引用其已发表作品的文章、引用指标以及讨论其在 研究生研究的支持信。
在支持该申请的信件中，申请人的推荐人讨论了其涉及建筑工作空间规划、建筑信息建模和管道内机器人的研究生研究项目。关于
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例如，B-Y-R-博士，曾任_______系副教授，现为_______教授，表示申请人“引入了一个新颖的方程，用于量化时空冲突的影响，以优化施工工作空间规划并减少受拥堵影响的工地中的危险，以及减少因建筑项目复杂性质而产生的冲突，这些项目通常涉及多个分包商。”他进一步断言，申请人的工作“为现有的冲突避免方法提供了重要见解，并研究了在项目中允许受控争议的可能性。”B-Y-R-博士还表示，申请人“开发了一个新的建筑信息建模框架，用于计算建筑围护材料 and 设计如何影响建筑物的能源效率。”虽然申请人用于量化时空冲突影响的方程及其建筑信息建模框架为一个活跃的研究领域贡献了知识，但她并未证明其研究成果在建筑行业中被使用的程度。她也未以其他方式证明其研究成果构成成功或进展的记录，从而使其处于有利地位以推进其拟议的事业。
关于申请人涉及管道内监测机器人的工作，Z-S-博士，_______教授，表示申请人“对用于监测和检查管道的管道内机器人设备进行了全面综述。”Z-S-博士进一步指出，“[这]篇综述促使她为从事管道内机器人研究的研究人员提出了一个系统性流程，提供了对不同任务的方法、传感器和实施技术的深入理解。”同样，K-A-博士，_______教授，表示申请人“为这些设备创建了一个系统性分类系统，考虑了它们的形状运动特征、用于实现其性能参数的技术以及它们的传感器系统阵列，”但申请人并未证明其工作显示出成功或进展达到使其处于有利地位以推进其拟议事业的水平。
此外，P-T-博士，_______副教授，表示申请人的研究确定了“影响建筑工人（步行作业）使用基于触觉的可穿戴设备的关键因素。”P-T-博士进一步指出，申请人“开发了一个新的通信网络，用于确定如何为每种通信模式创建警报”，并“还开发了一个概念验证的触觉模式可穿戴设备，用于跟踪工人相对于现场危险（如未覆盖的孔洞）的位置。”虽然P-T-博士断言申请人的工作“对于理解在开发和实施可穿戴设备项目时需要考虑的人为因素很有价值，”但她并未证明其研究成功水平足以表明她处于有利地位。
申请人主张其合著的研究文章“已发表在其领域的顶级期刊”上，例如IEEE Access和Sensors。⁴ 出版物具有高期刊排名或影响因子反映了该出版物的整体引用率。然而，这并不能显示任何特定作者的影响力，也不能以其他方式证明个人的研究如何代表其领域的成功记录。
关于申请人工作的引用情况，申请人提供了其2023年11月的Google Scholar个人资料。Google Scholar的2023年11月信息表明，她的三篇
⁴ 记录包括这些期刊的Google Scholar排名。
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最高被引文章，题为-------------------（2021年）、_______（2022年）和
_______（2022年）分别各获得11、9和1次引用。⁵ 申请人未说明这些单篇文章的引用中有多少是她或她的合著者的自引。在回应审理主任的补件通知（RFE）时，申请人提供了2024年7月的Google Scholar个人资料，列出了其已发表文章在2023年12月4日提交I-140表格申请之后获得的额外引用。⁶ 这些在回应RFE时提供的较晚引用不能证明她在提交申请时的资格。参见8 C.F.R. § 103.2(b)(1), (12)。
申请人还提供了Clarivate Analytics（InCites Essential Science Indicators）2023年1月的关于“Engineering”研究领域按出版年份的基线引用率和百分位的数据。申请人主张其2022年题为_______的文章
位列“2022年Engineering领域发表的最具被引文章前10%。”申请人未说明她在确定该百分位排名时是否考虑了任何自引。此外，由于申请人未证明2023年1月的Clarivate Analytics数据与申请人2023年11月的Google Scholar信息同期，她未能证明前者对其引用记录提供了适当的分析。⁷ 此外，Clarivate Analytics的文件指出，“引用频率高度偏斜，许多论文被引用频率低，相对少数论文被高度引用。因此，引用率不应被解释为代表分布的中心趋势。”无论如何，申请人未证明她合著这篇在提交申请时已获得九次引用的论文自动证明了她的研究成功记录或以其他方式使其处于有利地位。
此外，申请人依赖关于更大工程领域的引用信息，并将其在建筑工程领域的引用频率与更大领域的引用频率进行比较。虽然我们承认建筑工程是更大工程领域的一部分，但申请人未提交足够证据确认从更大领域推断的信息同等适用于工程领域内的每个子领域，包括建筑工程。因此，申请人将其领域的引用次数与更大工程领域的引用信息进行比较，不足以证明其在建筑工程领域的成功或影响水平。
此外，申请人的RFE回复包括OpenAlex作者指标，她声称该指标将其引用影响与其他建筑工程研究人员进行比较。该信息将“覆盖年份”列为“2021-2024”，因此不能证明申请人在提交申请时的资格。⁸ 参见8 C.F.R. § 103.2(b)(1), (12)。无论如何，引用频率是
⁵ 截至2023年11月，申请人其余三篇合著文章均未被引用。 ⁶ 例如，截至2024年7月，她三篇最高被引文章的引用数已分别增至22、11和2次。截至2024年7月，申请人其余三篇文章均未被引用超过一次。 ⁷ 随Clarivate Analytics信息附带的2023年1月2日网页指出其引用“数据每年更新六次”（每两个月一次）。 ⁸ 例如，OpenAlex作者指标包括2024年的引用数据，该数据晚于申请提交日期。
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定量性质的，并不揭示引用的原因，这涉及定性分析。换言之，高引用数可能表明该领域的其他人注意到了申请人的工作，但并不能确认她的工作以使其处于有利地位的方式影响或推进了该领域。此外，申请人未证明在提交申请时其已发表文章获得的引用数量反映了相关方对其工作的兴趣水平，足以满足Dhanasar的第二项要件。
关于申请人的教育背景，虽然她的理学硕士学位使其符合基础EB-2签证类别的资格，但她未证明其学术成就本身足以表明她处于有利地位以推进其拟议的事业。⁹ 在Dhanasar案中，记录确立申请人持有多个研究生学位，包括“机械工程和应用物理学两个理学硕士学位，以及工程学博士学位。”Id. at 891。我们在确定申请人是否处于有利地位以推进其拟议事业时考虑多种因素，教育仅仅是可能有助于此类认定的众多因素之一。
关于申请人未来活动的计划，她在对补证通知的答复中表示，她打算“扩大AI-4D BIM应用的应用范围，以应对更复杂的建筑挑战”。她进一步表示：“在完成我的学位后，我打算在 寻求博士后研究员的职位，在那里我将继续开展研究，以推进我所提议的事业。”关于申请人在l 或在美国另一所大学或研究机构获得未来博士后职位一事，她未提供任何此类组织的文件，以显示其通信往来或指明她打算代表该组织从事的具体研究项目。在没有充分证据表明其在从当前博士项目毕业后于美国开展所提议研究的手段或资金支持的情况下，申请人未能证明其未来活动计划使其处于有利地位以推进所提议的事业。10
关于其同行评审活动，申请人提供了支持信，表明她曾为Engineering Construction and Architectural Management、IEEE Access、Journal of Green Building和Journal of Electronics审稿。然而，申请人未能证明其偶尔参与广泛的同行评审过程代表其所在领域的成功记录，或该活动以其他方式表明她处于有利地位以推进其研究事业。
记录表明，申请人在其研究生学习期间开展、发表并展示了研究，但她未能表明这项工作使其处于有利地位以推进其
9 “USCIS认为，STEM领域的高级学位，特别是哲学博士（Ph.D.），若与所提议的事业相关并与推进关键和新兴技术或其他对美国竞争力或国家安全重要的STEM领域的工作相关，则是根据第二项要件进行评估时与其他证据一并考虑的一个特别积极的因素。”一般参见6 USCIS Policy Manual, F.5(0)(2), https://www.uscis.gov/policy-manual。然而，学位本身并非我们在确定某人是否处于有利地位以推进其所提议事业时考虑的唯一因素。同上。 1 °例如，申请人未提供证据表明其研究提案或未来项目获得了资助。在Dhanasar案中，记录确立申请人“发起”或“是若干获资助拨款提案的主要拨款联系人”，并且他“是许多拨款中唯一列名的研究人员”。同上，第893页，注11。关于其在 的工作，记录未显示申请人（而非其教授）主要负责为其研究项目获得资助。
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所提议的研究。虽然我们认识到研究必须以某种方式为知识库增添信息才能被接受发表、展示、获得资助或获得学术学分，但并非每一位开展过原创研究的个人都会被认定处于有利地位以推进其所提议的事业。相反，我们审查Dhanasar案中列出的因素，以确定例如该个人在实现所提议研究目标方面的进展、在类似努力中的成功记录，或在相关方中引起的兴趣是否支持这一认定。同上，第890页。然而，申请人未能充分证明其研究生工作构成建筑工学研究中的成功或进展记录，从而使其处于有利地位以推进其所提议的事业。由于申请人未能证明其处于有利地位以推进其所提议的研究事业，她未能确立其满足Dhanasar框架的第二项要件。
C. 权衡之下豁免是否有利于美国
第三项要件要求申请人证明，在权衡之下，豁免工作邀请要求并因而豁免劳工证要求将有利于美国。同上，第890-91页。在进行这一分析时，我们可以评估诸如以下因素：鉴于该个人的资格性质或所提议的事业，其获得工作邀请或获得劳工证是否不切实际；即使假设存在其他合格的美国工人，美国是否仍将从其贡献中受益；以及其贡献中的国家利益是否足够紧迫，以致值得放弃劳工证程序。同上。在每一案件中，所考虑的因素必须综合起来确立：在权衡之下，豁免工作邀请要求并因而豁免劳工证要求将有利于美国。同上，第891页。
在驳回申请时，审理主任的决定指出：
申请人未能提交证据表明其知识或技能难以在劳工证中表述，且她未能如其所称证明其通过所提议的事业为美国带来的利益超过劳工证程序所固有的利益。此外，申请人未能表明其提供的贡献具有如此价值，以致总体而言，即使存在其他合格的美国工人，这些贡献仍将有利于国家。
在上诉中，申请人主张其研究生研究职位“本质上是临时的，并将在其完成”在l 的博士项目后终止，因此“其获得劳工证是不切实际的”。她进一步表示，“显而易见，在提交申请时其研究职位的有限期限不可能构成永久就业，因此不可能满足劳工证要求。”我们认可研究生获得劳工证的不切实际性。
此外，申请人主张“其所提议的事业涉及涉及若干关键和新兴技术领域的研究，包括高级计算、人工智能和人机交互，这些具有最高国家紧迫性”，但她未能证明其具体研究贡献对这些领域的影响达到了足以值得放弃劳工证程序的程度。她还主张“记录中的证据确立，源自其研究的利益
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如此重大，以致即使存在其他合格的国内工人，豁免劳工证仍将是有利的。”申请人援引其硕士学位、研究经验、同行评审服务和个人陈述。对于Dhanasar的第三项要件，我们评估所提议的事业与处于有利地位以推进该事业的个人综合起来是否为国家带来利益，以致豁免劳工证要求超过该要求通常带来的利益。在此，申请人未能证明其在建筑工程和工作空间规划方面的贡献超越劳工证所带来的利益。
虽然记录包含关于建筑中的人工智能、数字建筑技术、美国基础设施的恶化状况、关键和新兴技术以及建筑行业的信息，但这些信息不足以表明豁免工作邀请要求并因而豁免劳工证要求能更好地服务于国家利益。劳工证程序旨在确保外国工人的准入不会对美国工人的就业机会、工资和工作条件产生不利影响。我们认可劳工证的不适用性；申请人在STEM领域（土木工程）的硕士学位；其研究生研究经验；以及其关于建筑工作空间规划、建筑信息模型和管道机器人的研究结果。然而，综合证据不足以表明国家利益豁免超过劳工证程序所固有的利益。
申请人未能表明其提供的贡献具有如此价值，以致在权衡之下，即使假设存在其他合格的美国工人，豁免工作邀请和劳工证要求仍将有利于美国。
III. 结论
由于申请人未能满足Dhanasar分析框架所要求的第二项和第三项要件，我们认定其未能确立其有资格或 otherwise 在自由裁量权下值得获得国家利益豁免。基于上述理由，上诉将被驳回，每一项理由均作为本决定的独立和替代依据予以考虑。
命令：上诉被驳回。
