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美国公民及移民服务局 行政上诉办公室 非先例决定
案号：41160903 日期：2026年2月13日
对服务中心运营处（SCOPS）决定的上诉
表格I-140，外籍工人移民申请（国家利益豁免）
申请人是一名化学工程师，寻求被归类为持有高级学位的专业人士。参见《移民与国籍法》（本法）第203(b)(2)条，8 U.S.C. § 1153(b)(2)。申请人还寻求对此EB-2移民分类所附的工作邀请要求获得国家利益豁免。参见本法第203(b)(2)(B)(i)条。美国公民及移民服务局（USCIS）可在符合国家利益时，酌情批准此项对所需工作邀请（并因此对劳工证）的豁免。
SCOPS驳回了该申请，认定记录未能证明申请人符合国家利益豁免的资格。本事项现依据8 C.F.R. § 103.3提交本办公室进行上诉审查。
申请人负有举证责任，须以优势证据标准证明其资格。Matter of Chawathe, 25 I&N Dec. 369, 375-76 (AAO 2010)。本办公室对本事项中的问题进行重新审查（de novo）。Matter of Christa's, Inc., 26 I&N Dec. 537, 537 n.2 (AAO 2015)。经重新审查，本办公室将驳回上诉。
一、法律
要获得国家利益豁免资格，申请人必须首先证明其符合所依据的EB-2签证分类资格，即作为高级学位专业人士或科学、艺术或商业领域具有特殊能力的外国人。本法第203(b)(2)(B)(i)条。
已证明符合所依据EB-2分类资格的申请人，随后必须证明其符合“国家利益”而获得对工作邀请要求酌情豁免的资格。本法第203(b)(2)(B)(i)条。Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. 884, 889 (AAO 2016)提供了审理国家利益豁免申请的框架。Dhanasar案指出，USCIS可酌情1批准国家利益豁免，如果申请人证明：
- 拟议事业既具有实质价值又具有国家重要性；
- 该外国人处于有利地位以推进其拟议事业；以及
1 参见Flores v. Garland, 72 F.4th 85, 88 (5th Cir. 2023)（与第三、第九、第十一及哥伦比亚特区巡回上诉法院一致认为，USCIS批准或拒绝国家利益豁免的决定本质上属于酌情性质）。
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- 综合权衡，豁免工作邀请要求将有利于美国。
二、分析
记录表明，申请人符合持有高级学位的专业人士资格。尚待确定的其余问题是，申请人是否已证明豁免工作邀请要求（并因此豁免劳工证）将符合国家利益。SCOPS认定申请人已证明拟议事业的实质价值，但未满足Dhanasar国家利益测试的其他三项条件。
申请人于2001年在菲律宾获得化学工程学士学位后，获得两个硕士学位，分别于2007年获得化学工程硕士学位，于2017年获得森林生物材料硕士学位。申请人自2014年8月以F-1非移民学生身份入境美国以来一直留在美国。2023年，申请人从[已隐去]获得系统工程博士学位，专攻化学工程。他于2023年12月提交了表格I-140申请。
A. 拟议事业
在驳回通知中，SCOPS指出申请人对拟议事业的描述含糊且不断变化。申请人在上诉中对这一认定提出异议，但记录支持SCOPS的结论。
在2023年12月提交申请时，申请人对其拟议事业提供了如下描述：
我申请美国永久居民身份，以进一步担任环境净化和公共卫生领域的研究员。获得永久居民身份后，我将继续推进我所在领域的研究，并将向美国领先机构（如国家航空航天局（NASA）或国家科学基金会（NSF））申请研究奖学金。具体而言，我希望继续从事生化系统的研究工作，该系统可通过去除市政和工业废水中的污染物来净化环境。这项研究应用于维持地球上的生命，目前正被他人利用或依赖，以在月球或火星上建立生物再生生命支持系统。例如，我开发了一种去除人体来源废水中污染物的工艺，以及利用微藻培养系统去除空气中二氧化碳的工艺，这些系统在提供清洁水和减少空气中二氧化碳方面行之有效。
除上述水净化研究外，申请人还表示：“我在蛋白质治疗药物和营养保健品生产工艺开发方面的技能，使我能够为公共卫生开发新疫苗和新营养品的新工艺。”
在描述提交申请时的就业情况时，申请人表示：
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我是[已隐去]的附属非教职研究人员，此前曾获[已隐去]博士后研究员任命。我同时也是[已隐去]的临时兼职工作人员，我的职责侧重于在档案期刊上发表同行评审论文的数据集。我还是两家工程初创企业的拨款提案专家和客户发现专家，负责为联邦资助撰写创新拨款提案，并协助增加其客户或商业合作伙伴数量。一家初创企业从事营养保健品和营养食品制造，另一家从事航空航天工程。
在另一份就业经历说明中，申请人表示他每周在[已隐去]工作20小时，担任“研究生助理/研究员”；每周为食品制造商[已隐去]工作5小时，担任“客户经理”；每周为[已隐去]工作5小时，担任“拨款提案专家”。
申请人提交了其中两家雇主的信函。[已隐去]的一名代表表示，该公司自2023年6月起“作为临时兼职工作人员”雇用受益人，其“主要专业职责包括在档案期刊上发表同行评审论文的数据集、前往会议展示和了解开发工艺，以及将技术信息呈现并总结为摘要报告。” [已隐去]的业主表示，申请人自2023年6月起“一直持续受雇为技术写作和拨款提案专家”，“年薪为500美元”。
在表格I-140中，当被要求提供其打算工作的地址时，申请人列出了[已隐去]的地址，尽管其随附声明未提及[已隐去]或解释其打算在那里从事何种工作。申请人的初始提交材料未包含来自[已隐去]的任何信息，以讨论其在该处潜在就业的性质，也未表明该公司从事或打算从事申请人在其自身声明中强调的那类废水处理研究。
在补件通知（RFE）中，SCOPS指出申请人未提供关于拟议事业的足够信息。作为回应，申请人提交了一份新的声明，使用[已隐去]信头。申请人表示其“拟议事业[是]侧重于与生化材料相关的研究与开发，以造福公共卫生和环境。”但随后的冗长描述并未确定一项单一、连贯的事业。相反，申请人描述了若干不同的追求，其中一些涉及化学或化学工程的不同方面。他表示：
目前，我是[已隐去]的设计成本化学师，该公司是一家合同转雇佣人员配置机构[已隐去]。在此职位上，我为医疗产品成分的全球采购做出贡献。
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更具体地说，我在公司层面担任化学工艺工程技术研究至商业化的生物和/或化学制造主题专家。……
[已隐去]。此外，我作为顾问经理或创始人受到公司追捧。我的职责将包括评估新技术、促进学术界与产业界合作，从而推动新发明的商业化、与受益方、利益相关者和投资者建立伙伴关系，并确定哪些对经济发展具有最大的商业成功潜力。
为继续推进我在美国国家利益方面的研究，我未来的研究将包括以下内容：
- 用于环境净化的膜系统……
- 开发新型大豆基蛋白质补充剂……
- 为有特殊需要的儿童开发牙齿卫生产品……
- 将基于我们论文、学位论文和现有出版物的综合研究数据提交专利申请，并将构建工程原型……
最终，在我在 的合同行业经验、在 的奖学金以及我在NASA或NSF的研究经历，以及在建立STEM初创企业方面的经验之后，我希望继续与产业界和学术界建立稳固的合作伙伴关系，为公共卫生保健产品生产、环境清理系统以及增加学术界与产业界合作伙伴关系的资金以支持STEM初创企业雇用美国工人以维持利润的国家努力做出贡献。
在驳回申请时，SCOPS观察到申请人声称"一套新的事实""首次在回应RFE时提出"。SCOPS引用了8 C.F.R. § 103.2(b)(1)，该条款要求申请人在提交时满足所有资格要求。因此，SCOPS拒绝考虑申请人在回应RFE时引入的新要素。SCOPS还认定，申请人对拟议事业的原始描述过于模糊，无法确立资格。
在上诉中，申请人主张他未对其拟议事业做出任何实质性变更，且RFE回应中描述的活动"均与其生物化学研究和过程工程的拟议事业相关"。
但"生物化学研究和过程工程"是一个宽泛的类别，而非具体的拟议事业。在提交申请时，申请人描述了至少两项不同的追求，一项涉及"去除市政和工业废水中的污染物"，另一项涉及"开发蛋白质治疗剂和营养保健品的生产工艺……用于新疫苗和新型营养品以促进公共卫生"。
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申请人对RFE的回应增加了更多要素，包括"医疗产品成分的采购"、"评估新技术并促进学术界与产业界的合作"、"为有特殊需要的儿童开发牙齿卫生产品"。他在初始提交中提到了L_J，但他未解释撰写拨款提案和为航空航天初创企业"构建……原型"如何与化学工程领域的拟议事业相关。
申请人未描述一个能够涵盖所有这些不同活动的单一连贯事业。
B. 实质价值和国家级重要性
Dhanasar的第一项要件——实质价值和国家级重要性——聚焦于外国人拟从事的具体事业。该事业的价值可在商业、创业、科学、技术、文化、健康或教育等一系列领域中得到证明。Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. at 889。
在确定国家级重要性时，相关问题不是外国人将从事的行业或职业的重要性；相反，我们聚焦于"外国人拟从事的具体事业"。Id. 在Dhanasar案中，我们进一步指出，我们寻找拟议事业的"更广泛影响"，且"[一]项事业可能具有国家级重要性，例如，因为它在某一特定领域具有国家甚至全球影响"。Id. 我们还指出，"[一]项具有雇用美国工人的重大潜力或具有其他重大积极经济效应的事业，特别是在经济萧条地区，例如，很可能被理解为具有国家级重要性"。Id. at 890。
在驳回通知中，SCOPS认定申请人提供了足够信息以显示实质价值。但SCOPS还认定，由于"支持原始事业的证据的模糊性和缺乏"，申请人未能确立该事业的"潜在预期影响"。
最终，拟议事业的实质价值和国家级重要性取决于对该事业足够具体、详细和一致的描述。在此，申请人描述了他在多个不同雇主处的工作，履行的职责从发表学术数据到食品产品的销售和营销不等。使用诸如"化学工程"这样的总括术语并不能将这些多样化的活动统一为一个连贯的拟议事业。
申请人列举了可能从其描述的各种活动中产生的若干科学和医学益处。困难在于申请人对将从事的具体工作的描述不断变化且相互不兼容。申请人列出了多个不同的工作，每项工作提供不同的影响和益处，且未表明或解释他如何能够继续推进这些事业中的每一项。申请人不能基于以下原则确立资格：在描述了众多可能益处之后，其最终事业将可能至少产生其中一些益处。
因此，我们认定申请人未能确立其拟议事业的国家级重要性。不是因为他未能识别其可能从事的工作的潜在益处，
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而是因为他未识别出具体的拟议事业。一系列不同的可能性不能共同构成一项拟议事业。
C. 处于推进拟议事业的有利地位
Dhanasar的第二项要件将焦点从拟议事业转移到外国人身上。为确定外国人是否处于推进拟议事业的有利地位，我们考虑的因素包括但不限于：其教育背景、技能、知识及在相关或类似努力中的成功记录；未来活动的模式或计划；实现拟议事业的任何进展；以及潜在客户、用户、投资者或其他相关实体或个人的兴趣。Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. at 890。
如上所述，申请人描述了多项潜在事业。由于申请人未提出一项连贯的事业，我们同意SCOPS的认定，即他未能履行其举证责任以确立他处于推进拟议事业的有利地位。
在上诉中，申请人强调USCIS政策手册中关于"科学、技术、工程或数学（STEM）领域高级学位人士的具体证据考量"的指导。该指导指出：
USCIS认为，STEM领域的高级学位，特别是哲学博士（Ph.D.）学位，若与拟议事业相关联且与推进关键和新兴技术或其他对美国竞争力或国家安全重要的STEM领域的工作相关，则是根据第二项要件进行评估时与其他证据一并考虑的特别积极因素。
参见，一般性参考，6 USCIS Policy Manual F.5(D)(4), https://www.uscis.gov/policy-manual。
但USCIS政策手册也明确规定："然而，学位本身不足以确定某人处于推进拟议事业的有利地位。"Id. 我们还必须"考虑特定STEM领域是否与拟议事业相关"。Id. 在这方面，申请人对拟议事业不一致的描述妨碍了此种认定。
政府机构的持续兴趣和资助可作为申请人处于推进拟议事业有利地位的证据。参见Matter of Dhanasar, 26 I&N at 893。在此，申请人未显示此种兴趣和资助。如上所述，申请人最初表示他"将申请NASA或NSF的研究奖学金"。在回应RFE时，申请人讨论了他"在NASA或NSF……研究奖学金之后"的目标。记录未显示NASA、NSF或任何其他政府实体已向其提供研究奖学金。若无此类证据，申请人未能确立他处于推进包含此类奖学金的拟议事业的有利地位。
记录确实显示NASA资助了申请人早先在O进行的涉及使用微藻进行水净化的研究。但与Dhanasar案中的申请人不同，申请人未显示他在获得该资助中发挥了重要作用。参见id. at 892-93。此外，NASA资助的项目是与申请人现已完成的博士研究相结合进行的。
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申请人未显示他在2023年5月获得博士学位后继续从事NASA资助的研究。来自l__J的2023年7月就业信未表明申请人继续为该大学从事研究。
在提交申请时，申请人表示他每周工作五小时，担任l I的"客户经理"。他表示："我开发和拓展现有客户的商业关系，同时寻找新客户以增加市场渗透率，并增加通过系统工程师和化学工程应用中的知识产权许可获得潜在收益。"
在回应补件通知时，他表示其“未来研究将包括……[开发]新型大豆基蛋白补充剂”。他补充道：“我打算利用我在[已隐去]担任工艺开发工程师期间积累的定制产品开发经验，与[已隐去]合作[见与[已隐去]的合同]。申请人未提交来自[已隐去]的文件以证明[已隐去]。”关于其在该处工作的性质。直接来自[已隐去]的唯一文件是一份2023年7月的合同。该文件并未表明申请人已经或将会在产品开发中担任任何角色，或承担任何涉及化学工程的职责。相反，该合同要求申请人“以承包商身份担任客户经理职位”。其所述职责为“[营]销和销售[已隐去]”、“[监]控[已隐去]”、“[监]控竞争”，以及“[发]展和扩大现有客户（账户）的商业关系，同时寻找新客户”，以换取“其产生的销售总额的7%佣金”。该合同并未证明申请人处于有利地位，能够为[已隐去]从事“定制产品开发”工作。
申请人对补件通知的回应包括来自各公司和机构个人的若干意向书，描述了广泛范围的潜在项目，包括甘蔗提纯、从椰子油开发牙膏，以及“寻求[申请人]作为拨款提案顾问的专业知识”。其中一些项目与化学工程关系甚微或没有明显关系。
此外，这些新获得的信件并不能证明申请人在2023年12月提交申请时处于有利地位，能够推进其拟议事业，正如8 C.F.R. § 103.2(b)(1)所要求的那样。寻求与申请人合作的公司之一直到2025年初才存在。
此外，这些信件并未一致地证明申请人未来工作的支持来源。一封信的作者表示，她和申请人将“[起]草向慈善基金会提交的提案”以支持该研究；她并未表示已获得任何此类支持。另一位作者表示，申请人的“工作……可以通过国家科学基金会的研究员职位或[与]NASA的博士后研究员职位继续”。但该作者声称与国家科学基金会或NASA没有任何隶属关系；他在菲律宾拥有一家将椰子种植农业废弃物再利用的公司。意图在未来向尚未证明其提供资助意图的第三方寻求拨款资助，并不能令人信服地证明申请人在提交申请时处于有利地位，能够推进其拟议事业。
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SCOPS得出结论，申请人未满足Dhanasar第二项要件。SCOPS指出，申请人未提供财务支持证据，也未记录其过去工作的成功或影响力。SCOPS认可申请人提交的若干信件，但由于缺乏佐证而给予其较低权重。
在上诉中，申请人主张其提交了证据以满足Dhanasar中规定的“所有[各项]因素”，并强调其学术出版物的引用记录。在提交申请时，申请人的出版物已累计获得262次引用，其中被引用最多的文章显示有68次引用。
SCOPS未对申请人过去参与被引用研究提出异议，并认可申请人具备在化学工程领域工作的足够资质。但申请人被引用的工作可追溯至其现已完成的研究生学业。申请人于2023年5月获得博士学位，且未证明其此后获得了研究资助，或受雇、或获得聘用邀约，在其最初描述的拟议事业相关的研究职位上工作。我们面前的记录并未显示申请人处于能够继续产生其被引用文章的研究生研究的位置。
我们已注意到，申请人描述了众多互不相同的潜在活动，并在SCOPS发布补件通知后增加了更多活动。这种模糊且互不相同的可能性范围并不能使我们得出结论，认为申请人已阐明未来活动的模式或计划，或已朝着实现拟议事业取得进展。如上所述，申请人的一些潜在未来活动与化学工程——其获得博士学位的领域——没有已证明的关联。
我们认可来自潜在合作者的意向书，但每封信描述的是不同的潜在合作，而且即便如此，其中许多信件表明其项目取决于尚未获得的第三方资助。记录确定了申请人未来工作的若干潜在目标，但并未显示申请人处于有利地位，能够实现这些目标。
鉴于上述结论，申请人未能履行其举证责任，证明其拟议事业具有国家重要性，且其处于有利地位，能够推进该拟议事业。对Dhanasar其余要件的详细讨论无法改变本上诉的结果。由于申请人未以其他方式确立所寻求类别的资格，我们无需触及、因此保留Dhanasar第三项要件。见INS v. Bagamasbad, 429 U.S. 24, 25 (1976)（per curiam）（裁定各机构无需对最终决定不必要的问题作出“纯粹咨询性认定”）。
III. 结论
申请人未确立拟议事业的国家重要性，也未证明其处于有利地位，能够推进该事业。因此，申请人未证明符合国家利益豁免的资格，我们将作为裁量事项驳回上诉。
命令：上诉被驳回。
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通知：本决定构成本事项的最终决定。提交动议不会推迟决定的效力。8 C.F.R. § 103.5(a)(1)(iv)。非法居留、或在其他方面不可入境或可被驱逐的外国人，可能因签发I-862表格（出庭通知）而根据该法第240条面临驱逐程序的启动。该等程序可能导致其被驱逐出美国，并可能使其未来无法获得签证或其他移民福利。
