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美国公民及移民服务局 行政上诉办公室 非先例决定
案号：40776849 日期：2026年2月13日
对服务中心运营处（SCOPS）决定的上诉
表格 I-140，外籍工人移民申请（国家利益豁免）
申请人是一名预测与数据分析研究员，寻求以持有高级学位的专业人士身份获得职业移民第二优先（EB-2）移民分类，并寻求对该分类所附职位邀请要求（即劳工证要求）的国家利益豁免。见《移民与国籍法》（本法）第203(b)(2)条，8 U.S.C. § 1153(b)(2)。
服务中心运营处（SCOPS）驳回了该申请，认定尽管申请人符合持有高级学位的专业人士分类资格，但其未能证明豁免所需职位邀请、进而豁免劳工证将符合国家利益。现本事项依据8 C.F.R. § 103.3提交本办公室进行上诉审查。
申请人负有举证责任，须以优势证据证明其资格。Matter of Chawathe, 25 I&N Dec. 369, 375-76 (AAO 2010)。本办公室对本事项中的问题重新审查（de novo）。Matter of Christa's, Inc., 26 I&N Dec. 537, 537 n.2 (AAO 2015)。经重新审查，本办公室将驳回上诉。
一、法律
为符合基础EB-2签证分类资格，申请人必须证明其是持有高级学位的专业人士，或在科学、艺术或商业领域具有特殊能力的人士。本法第203(b)(2)(A)条。
如果申请人确立了基础EB-2分类的资格，则其必须进而证明其值得获得对职位邀请要求“符合国家利益”的酌情豁免。本法第203(b)(2)(B)(i)条。Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. 884, 889 (AAO 2016)提供了审理国家利益豁免申请的框架。Dhanasar指出，美国公民及移民服务局（USCIS）可酌情1批准国家利益豁免，前提是申请人证明：
- 拟从事的事业既具有实质价值又具有国家重要性；
1 见 Flores v. Garland, 72 F.4th 85, 88 (5th Cir. 2023)（与第三、第九、第十一及哥伦比亚特区巡回上诉法院一致，认定USCIS批准或拒绝国家利益豁免的决定本质上属于酌情性质）。
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- 该个人处于有利地位，能够推进其拟从事的事业；且
- 总体权衡，豁免职位邀请要求将有利于美国。
同上。
二、分析
SCOPS认定申请人符合持有高级学位的专业人士资格，本办公室同意该结论。2 SCOPS进一步认定申请人已确立Dhanasar第一项要件，即其拟从事的事业具有实质价值和国家重要性。因此，尚待确定的问题为申请人是否已确立Dhanasar第二项和第三项要件，即其是否处于有利地位能够推进其拟从事的事业，以及总体权衡，豁免职位邀请要求、进而豁免劳工证是否将有利于美国。
提交申请时，申请人称其在~--------------~担任科学家（Staff-Level III）。申请人表示其拟从事的事业是开发和实施先进预测模型，以预测太阳能农场和风力涡轮机的可再生能源产出，并开展与电力需求和输电线路容量相关的研究。其主张该事业将“确保稳定高效的能源供应，同时尽量减少环境影响并支持具有韧性的电网。”
如下文所述，本办公室认定申请人未能依据Dhanasar所确立的分析框架证明其符合国家利益豁免资格。
A. 处于有利地位能够推进拟从事的事业
第二项要件将关注点从拟从事的事业转向个人。同上，第890页。为确定其是否处于有利地位能够推进拟从事的事业，本办公室考虑的因素包括但不限于：其在相关或类似工作中的教育背景、技能、知识和成功记录；未来活动的模式或计划；实现拟从事事业的任何进展；以及潜在客户、用户、投资者或其他相关实体或个人的兴趣。同上。
在驳回申请并认定申请人未能证明其处于有利地位能够推进其拟从事的事业时，SCOPS讨论了一位电气工程与计算机科学副教授a~提供的一封支持信。SCOPS认为，该信及其他支持信未提供具体实例说明申请人的工作如何在其领域之外产生影响，而只是增加了知识的普遍积累。SCOPS指出，所提交的支持信未讨论申请人的具体成就或其在该领域的成功记录，以证明其处于有利地位能够推进其事业。SCOPS进一步强调，记录中未包含美国政府部门或准政府实体感兴趣的证据，以及来自这些实体的关于申请人处于何等有利地位能够推进其事业的相关信息。SCOPS还指出，申请人的已发表作品未被
2 申请人于2024年从~I------~获得电气与计算机工程博士学位。
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其他研究人员频繁引用，不足以构成成功记录，并指出其使用的是适用于工程学整体的引用平均值，而非电力系统运行或更具体适用的领域。此外，SCOPS指出，申请人未表明其拥有任何专利，也未提交以介绍其成就和工作的已发表文章或媒体报道，亦无其获得的任何奖项、资助或投资以支持其工作的证据。
在上诉中，申请人主张SCOPS认定其未提供具体实例说明其工作如何影响其领域，属于错误。申请人指出I~的“IET[工程技术学会]会士”J-Z博士的一封信，该信表明其团队利用申请人一篇已发表作品的成果“开发了针对各种天气问题的能源预测概率模型”。J-Z博士还表示，申请人在预测太阳辐照度方面的工作“为开发稳健的太阳能预测方法揭示了关键见解”。同样，申请人称SCOPS错误地认为其未提交来自政府实体、说明其处于何等有利地位能够推进其事业的信件。申请人强调H-H博士的一封信，H-H博士是位于美国境内且为准政府实体的thd________________“th.________________”的主任。
申请人进一步主张，这两封支持信以及在回应补证要求（RFE）时提供的其他证据，与SCOPS的认定相反，反映了其工作如何能够区别于其领域中的其他人。申请人表示，其研究具有基础性，启发了来自中国l________________land thr-________________的研究团队。其指出该团队的文章
发表于2023年，称这“带来了太阳辐照度预测方面的关键进展”。同样，申请人称其工作还被韩国!________________的研究团队引用，该团队“利用[申请人的]工作帮助其开发了一个'------------------'增强型堆叠集成模型用于驾驶员情绪分类”，从而“在集成学习方面带来了关键改进”。申请人还强调其工作如何在印度d~________________的研究团队中发挥了重要作用，“帮助设计了一个能够准确预测太阳辐照度的先进机器学习模型”。申请人主张，这些使用其已发表学术作品的实例表明，其拟从事的事业已在电力系统运行领域得到应用，并成为进步的推动力。
申请人进一步主张，SCOPS认定其学术作品未被频繁引用属于错误。申请人称其一篇学术作品在发表当年位列其领域被引用最多的前20%文章之列。申请人表示，将其引用率与工程学这一更大的作者和文章集合进行比较，比与电力系统运行这一较小领域比较更能凸显其影响力。申请人称，结合“来自同行专家的数封推荐信”，其引用记录证明了其成功记录。
申请人关于其拥有成功记录的主张集中在其五篇已发表学术文章上，特别是其发表的两篇与太阳辐照度预测建模相关的文章。申请人最为强调的已发表作品包括~________________I________________t（2022），截至该日期获得19次引用
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提交申请时，以及~---------------------------~（2021），附有六条引文。3 然而，申请人未具体说明这些文章各被其本人或其合著者自引了多少次。此外，正如SCOPS所讨论的，申请人依赖与更大工程领域相关的引用信息来主张其在电力系统运行领域的重要性。虽然我们承认电力系统运行是更大工程领域的一部分，但申请人未提交充分证据确认从更大工程领域外推的信息同样适用于每个子领域，包括电力系统运行。因此，申请人将其所在领域的引用次数与更大工程领域的引用信息进行比较，不足以确立其在电力系统工程领域的成功水平或影响力。尽管SCOPS在驳回决定中直接讨论了这一问题，申请人未就其引文在其特定领域内所声称的重要性提供直接证据。此外，对这两篇所称关键著作的引用水平似乎相当有限，且无相反证据，其也未充分确立对这些著作的引用如何反映其所在领域的成功记录。
申请人进一步强调J-Z-博士的一封信，其任职于tj l，该信指出申请人在改进天气预报模型估算太阳能发电输出准确性方面的工作，表明其如何“推进了对突发和极端天气引起的新型不确定性量化”以及“揭示了开发稳健太阳能预测方法的关键洞见”。同样，J-Z-博士关于申请人工作影响的断言基于其两篇与太阳辐照度预测相关的学术著作，而正如我们所讨论的，这些著作未被证明具有显著的引用次数。此外，申请人提供了J-Z-博士发表的一篇文章~--~（2025），该文在至少127条其他引文中仅引用申请人的太阳辐照度预测学术著作一次。从此证据中不清楚申请人的太阳辐照度学术著作，尽管值得注意，如何成为J-Z-博士工作的基础，或以其他方式代表该领域的成功记录。例如，J-Z-博士未详述申请人启发其工作的“关键洞见”，也未充分描述这如何推进了该领域。
虽然我们同意申请人的观点，即其引用表明该领域同事和同行对其研究有一定程度的兴趣，但此证据不足以证明其具有使其处于有利地位的兴趣水平或研究成功记录。此外，记录中引用其工作的文章似乎将其作为该领域所做研究的一个例子或作为综述当前研究的引言部分的一部分，但无一以证明其工作的影响力或成功的方式突出或评论其研究，而这是反映其处于有利地位以推进其拟议事业所必需的。
申请人另外提供的关于其在太阳辐照度预测方面的工作（尽管近年来被他人引用）如何代表显著兴趣水平或成功记录的其他证据很少。例如，申请人称其工作在推进韩国 、! I 和印度~---------------~ ~-----------------~的三个其他研究团队的工作中至关重要。然而，值得注意的是，记录中几乎没有文件证据佐证申请人的
3 申请人提交的引用次数来自Google Scholar。
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工作对推进这些研究团队的工作至关重要，鉴于对其太阳辐照度预测学术著作的引用有限，这种影响似乎不太可能。申请人未提交这些团队关键成员的支持信，讨论其工作如何推进了他们的工作。事实上，所声称的对韩国~ 研究团队的影响似乎与他们使用“[申请人的]工作来帮助他们开发用于驾驶员情绪分类的增强堆叠集成模型”有关，从而导致“集成学习的关键改进”。因此，申请人在其领域所声称的成就之一与其所声称的太阳辐照度预测专长无关，而是另一个其没有发表材料的明显研究主题。总之，申请人未提交充分的支持证据来证实其研究和已发表材料如所称对三个国际研究团队产生了重大影响。申请人必须以独立、客观的证据解决记录中的模糊之处，指明真相所在。Matter of Ho, 19 I&N Dec. 582, 591-92 (BIA 1988)。
此外，正如SCOPS所讨论的，申请人未提供充分证据表明美国政府机构或准政府实体对其有兴趣，反映关于申请人处于有利地位以推进其事业的相关信息。申请人指出H-H-博士的一封信，其任职于~------------------------------------~，并声称这反映了准政府实体的兴趣。H-H-博士表示他熟悉申请人在探索“DLR[动态线路额定值]在增强电力系统运行中的作用”方面的工作。然而，此信未反映thd I I f对推进、实施或支持申请人工作的具体兴趣，仅表明一位同行同事对其研究的熟悉和赞赏。
例如，H-H-博士未充分阐明申请人在DLR方面的研究将对~ l产生何种影响，或为何其会对他们具有具体兴趣。同样值得注意的是，H-H-博士提及的是申请人在DLR方面的工作，而非其在太阳辐照度预测方面的研究，而后者是申请人最强调的其所声称的成功记录。提交的证据显示申请人发表了两篇关于DLR的文章4，但根据申请人提交的引用数据，前一篇文章仅被引用三次，而后一篇从未被引用。值得注意的是，申请人也未提交证据确立其获得了任何奖项、资助或投资以支持其在太阳辐照度预测或DLR方面的工作。因此，根据提交的证据，此工作似乎不太可能获得美国政府机构或准政府实体的显著兴趣，并有助于申请人处于有利地位以推进其DLR研究。同样，申请人提交的证据很少，不足以支持其太阳辐照度预测研究获得美国政府机构或准政府实体显著兴趣，或获得奖项、资助或投资支持的结论。
关于申请人的教育背景，虽然其博士学位使其符合基础EB-2签证类别的资格，但其未表明其学术成就本身
4 这些文章为 I c:](2024)。
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足以证明其处于有利地位以推进其拟议事业。5 在Dhanasar案中，记录确立申请人持有多个研究生学位，包括“机械工程和应用物理学两个理学硕士学位，以及工程学博士学位。”Id. at 891。然而，我们在确定申请人是否处于有利地位以推进其拟议事业时会考虑多种因素，教育仅是可能有助于此类认定的众多因素之一。
记录显示申请人在其职业生涯中进行了研究、发表了研究成果并作了展示，但其未表明此工作使其处于有利地位以推进其拟议研究。虽然我们认识到研究以某种方式为知识库增添信息从而被接受发表、展示或获得学术认可，但并非每个进行了原创研究的人都会被认定处于有利地位以推进其拟议事业。相反，我们审查Dhanasar中规定的因素，以确定例如个人在实现拟议研究目标方面的进展、在类似努力中的成功记录或在相关方中产生的兴趣是否支持此类认定。Id. at 890。然而，申请人未充分表明其工作构成电力系统运行方面的成功或进展记录，使其处于有利地位以推进其拟议事业。因此，申请人未确立其满足Dhanasar框架的第二项要件。
B. 权衡之下豁免是否有利于美国
第三项要件要求申请人证明，总体权衡之下，豁免工作邀请要求并因此豁免劳工证要求将有利于美国。同上，第890-91页。在进行这一分析时，我们可以评估如下因素：鉴于该个人资格的性质或拟从事事业的性質，其获得工作邀请或取得劳工证是否不切实际；即使假设存在其他合格的美国工人，美国是否仍将从其贡献中受益；以及对其贡献的国家利益是否足够紧迫，以致值得放弃劳工证程序。同上。在每一案件中，所考虑的因素必须综合起来确立：总体权衡之下，豁免工作邀请要求并因此豁免劳工证要求将有利于美国。同上，第891页。
在驳回申请时，SCOPS指出，申请人的支持信缺乏与其成就相关的具体和详细信息，而这些信息是豁免工作邀请要求并因此豁免劳工证要求所必需的。SCOPS表示，如前所述，申请人未能确立美国政府部门或准政府实体的兴趣，以证明其拟从事事业的紧迫性，或证明该事业将如何充分有利于美国以致值得豁免劳工证要求。SCOPS还认定，申请人未提供足够的
5 “USCIS认为，在STEM领域获得高级学位，特别是哲学博士（Ph.D.）学位，且该学位与拟从事事业相关并涉及推进关键和新兴技术或其他对美国竞争力或国家安全具有重要意义的STEM领域的工作，是第二项要件评估中与其他证据一并考虑的一个特别积极因素。”参见一般性规定，6 USCIS政策手册，F.5(D)(4)，https://www.uscis.gov/policy-manual。然而，仅凭学位本身并不足以作为认定某人处于有利地位以推进拟从事事业的依据。同上。
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证据以证明其贡献超过劳工证程序带来的益处，以及证明该程序将限制其在本领域工作并传播其知识的证据。
在上诉中，申请人主张，证据表明其研究涉及与美国环境福祉、能源需求和经济繁荣相关的具有关键紧迫性的国家利益。他主张，优势证据表明，即使存在其他合格的国内工人，他也将成为美国科学界的巨大财富，并且显然在本案中豁免工作邀请要求并因此豁免劳工证要求将有利于美国。
对于Dhanasar的第三项要件，我们评估拟从事事业与该个人处于有利地位以推进该事业这两者综合起来，是否为国家带来如此的利益，以致豁免劳工证要求超过该要求通常带来的益处。6 在此，申请人未证明其处于有利地位以推进拟从事事业，或证明其电力系统运行方面的贡献超过劳工证程序所固有的保护国内劳动力供应的益处。
尽管记录中包含有关其旨在电力系统运行的研究益处的信息，包括太阳能辐照度预测方面的潜在创新，但这些文件不足以表明，豁免工作邀请要求并因此豁免劳工证要求能更好地服务于国家利益。劳工证程序旨在确保外国工人的准入不会对美国工人的就业机会、工资和工作条件产生不利影响。我们认可申请人在STEM[科学、技术、工程和数学]领域获得的博士学位、研究经验以及与电力系统相关的发现。然而，综合全部证据，不足以证明国家利益豁免超过劳工证程序所固有的益处。
申请人未表明其提供的贡献具有如此价值，以致总体权衡之下，即使假设存在其他合格的美国工人，豁免工作邀请和劳工证要求也将有利于美国。
III. 结论
由于申请人未满足Dhanasar分析框架所要求的第二项和第三项要件，我们认定其未能确立有资格或 otherwise 在自由裁量权上值得获得国家利益豁免。基于上述理由，上诉将被驳回，每一项理由均作为独立的替代裁判依据予以考虑。
裁定：上诉被驳回。
通知：本裁定构成此事的最终决定。提交动议不会推迟该决定的效力。8 C.F.R. § 103.5(a)(1)(iv)。非法居留的外国人，或 otherwise 不可入境或可被驱逐的外国人，可能通过签发1-862表（出庭通知）而依据该法第240条面临驱逐程序的启动。这些程序
6 参见一般性规定，6 USCIS政策手册，F.5(D)(3)，https://www.uscis.gov/policy-manual。
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可能导致其被驱逐出美国，并可能使其未来无法获得签证或其他移民福利。
