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美国公民及移民服务局 行政上诉办公室 非先例决定
案号：41389057 日期：2026年2月18日
对服务中心运营处（SCOPS）决定的上诉
表格 I-140，外籍工人移民申请（国家利益豁免）
申请人是一名适应性体育教育专家及健康与保健领域的企业家，寻求被归类为持有高级学位的专业人员。参见《移民与国籍法》（本法）第203(b)(2)条，8 U.S.C. § 1153(b)(2)。申请人还寻求对此基于就业的第二优先（EB-2）类别所附带的职位offer要求给予国家利益豁免。参见本法第203(b)(2)(B)(i)条，8 U.S.C. § 1153(b)(2)(B)(i)。
服务中心运营处（SCOPS）否决了该申请，认定尽管申请人符合高级学位专业人员的资格，但其未能证明豁免所需职位offer、进而豁免劳工证将符合国家利益。此事现依据8 C.F.R. § 103.3提交本办公室审理。
申请人负有举证责任，须以优势证据证明其资格。Matter of Chawathe, 25 I&N Dec. 369, 375-76 (AAO 2010)。本办公室对此事项中的问题进行重新审查（de novo）。Matter of Christo's, Inc., 26 I&N Dec. 537, 537 n.2 (AAO 2015)。经重新审查，本办公室将驳回上诉。
一、法律
为符合基础EB-2签证类别的资格，申请人必须证明其是高级学位专业人员或科学、艺术或商业领域具有特殊能力的人士。本法第203(b)(2)(A)条。
高级学位是指任何高于学士学位的美国学术或专业学位或外国同等学位。8 C.F.R. § 204.5(K)(2)。美国学士学位或外国同等学位加上该专业领域五年逐步提升的经验，等同于硕士学位。同上。
如果申请人确立了基础EB-2类别的资格，其随后必须证明其值得对职位offer要求给予“符合国家利益”的酌情豁免。本法第203(b)(2)(B)(i)条。Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. 884, 889 (AAO 2016) 提供了
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审理国家利益豁免申请的分析框架。Dhanasar 指出，美国公民及移民服务局（USCIS）可作为酌情事项¹给予国家利益豁免，如果申请人证明：
- 拟议事业兼具实质价值和国家重要性；
- 该个人处于有利地位以推进其拟议事业；以及
- 权衡之下，豁免职位offer要求将有利于美国。
同上。
二、分析
申请人的拟议事业是在佛罗里达州I I建立专注于特殊需求儿童和青少年的健康与保健中心，随后扩展至马萨诸塞州I I和佐治亚州I ,I。申请人解释称，这些中心将“主要侧重于增强体育活动、营养和心理健康，最终目标是解决儿童肥胖及相关健康问题。”
A. EB-2类别
申请人提交了其外国体育教育学位，连同其学业成绩单和学历评估，表明其拥有相当于美国体育教育学士学位的学历。此外，申请人提供了显示其在该专业领域具有五年经验的雇佣信。SCOPS认定申请人符合EB-2类别中持有高级学位的专业人员的资格。本办公室同意。上诉中唯一的问题是，其是否符合资格并值得以国家利益为由豁免职位offer要求。
B. 实质价值和国家重要性
Dhanasar第一项要件——实质价值和国家重要性——侧重于该个人拟从事的具体事业。同上。事业的 merit 可在商业、创业、科学、技术、文化、健康或教育等一系列领域中得到证明。同上。SCOPS认定申请人的拟议事业具有实质价值，本办公室同意。然而，SCOPS认定申请人未能证明其拟议事业具有国家重要性。
在确定拟议事业是否具有国家重要性时，本办公室考虑其潜在的前瞻性影响。同上。在Dhanasar中，本办公室指出，在评估国家重要性时，“我们寻找”拟议事业的“更广泛影响”，并且“一项事业可能具有国家重要性，例如，因为它在某一特定领域内具有国家甚至全球影响。”同上。本办公室还指出，“一项具有显著潜力雇用美国工人或具有其他实质性积极经济效应的事业，特别是在经济萧条地区，例如，很可能被理解为具有国家重要性。”同上，第890页。
¹ 参见 Flores v. Garland, 72 F.4th 85, 88 (5th Cir. 2023)（与第三、第九、第十一和哥伦比亚特区巡回上诉法院一致，认定USCIS给予或拒绝国家利益豁免的决定本质上属于酌情性质）。
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在上诉中，申请人提交了一份书面论证意见，并概括性地主张SCOPS施加了比优势证据更严格的证明标准，并错误适用了法律。然而，申请人未提供支持这些主张的实例或细节。基于本办公室的重新审查，本办公室认定SCOPS正确地认定申请人未能以优势证据证明其拟议事业的国家重要性。
申请人主张SCOPS未适当考虑其简历、其在该领域工作的证据以及推荐信。此外，申请人提及了其公司注册记录、网站、其活跃的会员资格以及服务意向书。然而，这些文件描述了申请人的知识、技能和能力，以及其在实现拟议事业方面的进展，这些涉及Dhanasar框架的第二项要件，并“将焦点从拟议事业转移到外籍国民身上”。同上。在本办公室对第一项要件的分析中，本办公室的焦点是该个人拟从事的具体事业。同上，第889页。所引用的证据既未涉及申请人的拟议事业，也未解释其如何具有国家重要性。
申请人还主张SCOPS未适当分析所提交的讨论体育教育领域重要性及其对儿童发展影响的行业报告和文章。此外，其强调其事业推进了联邦倡议，包括“健康人民2030”和 white house 的《国家饥饿、营养与健康战略》。然而，仅仅在重要领域或专业中工作不足以确立拟议事业的国家重要性。同上。相反，在确定拟议事业是否具有国家重要性时，相关问题不是该个人将工作的领域、行业或专业的重要性；相反，本办公室侧重于“外籍国民拟从事的具体事业”。同上。因此，尽管本办公室承认体育教育领域很重要，但这一事实不足以确立其拟议事业的国家重要性。
此外，申请人提到“美国该领域具有其背景的专业人员严重短缺”，但申请人未提供任何证据证明存在此类短缺。尽管如此，体育教育专业人员的全国性短缺本身不足以确立申请人事业的国家重要性。此外，劳工部通过劳工证程序直接处理美国工人短缺问题。
申请人还主张SCOPS未充分考虑其商业计划，该计划显示其将在佛罗里达州I ,I指定的小企业管理局（SBA）历史上未充分利用商业区（HUBZone）内建立其拟议事业，随后扩展至马萨诸塞州I I和佐治亚州I 。然而，本办公室对申请人拟在其HUBZone内运营拟议事业的意图不予采信，因为申请人未充分确立SBA在设立HUBZone时所考虑的参数。因此，本办公室无法评估这些由SBA认定的未充分利用商业区是否类似于那些创造就业可能产生潜在积极经济效应的经济萧条地区类型。² 因此，申请人未提供证据证明其公司所在地区
² HUBZone计划的目标是通过将3%的联邦合同资金授予HUBZone认证公司来促进未充分利用商业区的商业增长。该认证使企业有资格在“预留”类别中竞争某些联邦合同。参与该计划有若干必备资格，但对本办公室今日分析最具决定性的一项是，寻求参与HUBZone计划的企业必须
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打算经营的地区经济萧条，该业务将在该地区雇用大量劳动力，或者他的事业将通过就业水平、商业活动或相关税收为该地区或其人口带来实质性经济利益。虽然他的意图值得肯定，但申请人未提供佐证证据支持其主张。申请人必须以相关、具有证明力且可信的证据支持其主张。Matter of Chawathe, 25 I&N Dec. at 376。
此外，申请人商业计划中包含的就业创造和收入预测缺乏显示其依据的细节或关于这些预测将如何实现的解释，因此不足以佐证其事业的全国重要性。即使申请人已为这些预测确立了充分依据，它们仍不能确立拟议事业的全国重要性。虽然预计利润表表明申请人的健康与保健服务业务具有增长潜力，但它并未证明其事业对地区或全国经济带来的利益将达到Dhanasar所设想的“实质性积极经济影响”水平，以确立其全国重要性。Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. at 890。
在Dhanasar中，我们认定申请人的教学活动未达到具有全国重要性的水平，因为它们不会更广泛地影响其领域。Id. at 893。同样，申请人未确立提供其健康与保健服务如何能够充分超越其客户范围，以与全国重要性相称的水平更广泛地影响该领域。我们认可申请人的主张，即其拟议事业将应对“儿童肥胖、残疾包容和青少年心理健康”，且其商业模式在全国范围内具有“可复制性”。然而，申请人未提供证据证明其拟议商业活动将以如此规模运营，从而达到全国重要性水平。仅声称某项事业具有全国重要性或会产生广泛影响而不提供证据证实此类主张是不够的。此外，虽然任何基本经济活动都有可能在某种程度上对经济产生积极影响，但申请人未证明其拟议事业所声称的潜在预期影响如何能够在其行业中产生更广泛的影响，或在其公司将运营的地区或美国其他地区产生实质性积极经济影响。
III. 结论
由于申请人未确立符合Dhanasar检验第一项标准的资格，我们无需处理其在其余标准下的资格，并在此予以保留。3 参见 INS v. Bagamasbad, 429 U.S. 24, 25 (1976)（“法院和机构无需对以下问题作出认定
须至少51%由美国公民、社区发展公司、农业合作社、阿拉斯加原住民公司、夏威夷原住民组织或印第安部落拥有。虽然尚不清楚且记录未载明是否存在针对申请人所提议此类事业的“预留”类别联邦项目，但似乎申请人的拟议事业将由申请人完全拥有和控制，且申请人不是美国公民、社区发展公司、农业合作社、阿拉斯加原住民公司、夏威夷原住民组织或印第安部落。因此，我们质疑申请人是否甚至有资格参与HUBZone项目。 3 SCOPS未经分析即认定申请人已确立其处于推进拟议事业的有利地位。
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对其结果的裁决并非必要”）；另见 Matter of L-A-C-, 26 I&N Dec. 516, 526 n. 7 (BIA 2015)（在申请人本不符合资格的情况下，拒绝在上诉中处理替代性问题）。申请人负有举证责任，须以优势证据标准确立其满足所寻求福利的每项资格要求。Matter of Chawathe, 25 I&N Dec. at 375-376。申请人在此未做到，因此我们认定其未作为自由裁量事项确立国家利益豁免的资格。
裁定：上诉被驳回。
通知：本决定构成本事项的最终决定。提交动议不会推迟决定的效力。8 C.F.R. § 103.5(a)(1)(iv)。非法居留、或其他不可入境或可驱逐的外国人，可能因签发I-862表格（出庭通知）而根据该法第240条面临遣返程序的启动。该等程序可能导致其被驱逐出美国，并可能使其未来无法获得签证或其他移民福利。
