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美国公民及移民服务局 行政上诉办公室 非先例决定
案号：40734257 日期：2026年2月23日
对服务中心运营处（SCOPS）决定的上诉
表格 I-140，外籍工人移民申请（国家利益豁免）
申请人寻求基于就业的第二优先（EB-2）移民分类，即作为持有高级学位的专业人士，并寻求对此分类所附工作要求（job offer requirement）的国家利益豁免。见《移民与国籍法》（本法）第203(b)(2)条，8 U.S.C. § 1153(b)(2)。
服务中心运营处（SCOPS）驳回了该申请，认定申请人符合持有高级学位的专业人士分类资格，但未能证明豁免所要求的工作邀请、并因此豁免劳工证将符合国家利益。现本事项依8 C.F.R. § 103.3提交本办公室进行上诉审查。
申请人负有举证责任，须以优势证据证明其资格。Matter of Chawathe, 25 I&N Dec. 369, 375-76 (AAO 2010)。本办公室对本案问题进行重新审查（de novo）。Matter of Christa's, Inc., 26 I&N Dec. 537, 537 n.2 (AAO 2015)。经重新审查，本办公室将驳回上诉。
一、法律
为符合基础EB-2签证分类资格，申请人必须证明其为持有高级学位的专业人士，或在科学、艺术或商业领域具有特殊能力的人士。本法第203(b)(2)(A)条。
如果申请人确立了基础EB-2分类的资格，则必须进一步证明其值得对工作要求给予“符合国家利益”的酌定豁免。本法第203(b)(2)(B)(i)条。Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. 884, 889 (AAO 2016)提供了审理国家利益豁免申请的框架。Dhanasar指出，美国公民及移民服务局（USCIS）可行使酌定权，¹ 在申请人证明以下各项时批准国家利益豁免：
- 拟从事的事业既具有实质价值又具有国家重要性；
¹ 见 Flores v. Garland, 72 F.4th 85, 88 (5th Cir. 2023)（与第三、第九、第十一及哥伦比亚特区巡回上诉法院一致，认定USCIS批准或拒绝国家利益豁免的决定本质上属于酌定性质）。
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- 该个人处于有利地位，能够推进其拟从事的事业；且
- 权衡之下，豁免工作要求将有利于美国。
同上。
二、分析
SCOPS认定申请人符合持有高级学位的专业人士资格。唯一需要裁定的问题是，申请人是否已证明豁免工作要求、并因此豁免劳工证将符合国家利益。基于下述理由，本办公室认定申请人未能充分证明其拟从事的事业在Dhanasar分析框架第一项要件下具有国家重要性。
关于其拟从事的事业，申请人表示她打算“在美国作为商业咨询领域的独立企业主”工作。她解释说，她的“主要目标是在美国的企业和个人应对其个人生活、职业生涯和整个社会中的现代挑战的复杂性时为其提供支持。我致力于在这些动态环境中促成增长并促进成功适应。”申请人进一步声称，她“创立了I ~，一家于2023年2月在美国注册成立的公司”，以从事其在咨询行业的商业教练工作。此外，她表示： 我拟从事的事业涉及建立并在全国扩展I l 一个创新的教练与咨询平台，旨在通过结构化教育、人工智能驱动的方法论和经认证的创业教练项目，加强并加速全美国的中小型企业（SMB）。 I I并非简单的传统咨询公司；它是一个可扩展的教育和技术基础设施，使数百名独立专业人士能够在全国范围内提供一致、高影响力的业务发展服务。
A. 实质价值与国家重要性
Dhanasar第一项要件——实质价值与国家重要性——聚焦于个人拟从事的具体事业。Dhanasar, 26 I&N Dec. at 889。事业的价值可在商业、创业、科学、技术、文化、健康或教育等一系列领域中得到证明。同上。本办公室同意SCOPS的认定，即申请人拟从事的事业具有实质价值。
然而，SCOPS认定申请人未能证明其拟从事事业的国家重要性。在确定拟从事事业是否具有国家重要性时，本办公室考虑其潜在的前瞻性影响。同上，第889页。该考量可包括拟从事事业是否具有雇用美国工人的重大潜力（特别是在经济萧条地区）、是否具有其他重大积极经济影响、是否在该领域具有国家甚至全球影响，或是否具有表明国家重要性的其他更广泛影响。同上，第889-90页。SCOPS认定申请人未能证明其公司及其服务的潜在前瞻性影响。
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除I l于2023年在加利福尼亚州的商业登记外，申请人还提供了该公司的商业计划书。该商业计划书提供了行业和市场分析、关于公司及其服务的信息、财务预测和预估、营销策略、对申请人教育和工作经历的讨论，以及公司人员描述。关于未来人员配置，申请人的商业计划书预计其公司第一年雇用三名人员，第二年五名，第三年六名，第四年八名，第五年十名，但她未详细说明这些预测，也未提供支持这些额外雇员需求的证据。此外，尽管其计划提出第一年收入预估为282,500美元，第二年402,650美元，第三年504,910美元，第四年662,761美元，第五年825,856美元，但这些预估缺乏显示其依据的细节或关于如何实现这些预估的说明。
申请人还提交了关于商业教练、职业发展和创业重要性的文章。申请人声称这些文章支持其拟从事事业的國家重要性。国家重要性的认定并不聚焦于商业咨询、职业发展或创业一般而言的重要性，而是“聚焦于外籍国民拟从事的具体事业”。同上，第889页。在此，没有任何文章提及申请人的公司，也未以其具体拟从事事业的潜在前瞻性影响为论述对象。
此外，申请人提供了来自N-S-、I-B-、A-T-、A-D-、G-G-、K-S-、A-L-、N-L-、J-M-、A-B-、K-A-和Y-V-的支持信，讨论其商业教练能力和咨询经验。她还提供了A-C-的一封信，反映对其咨询服务有兴趣，以及她与三家公司签署的商业协议。申请人的技能、知识和在该领域的先前工作，以及潜在客户的兴趣，涉及Dhanasar框架的第二项要件，该要件“将焦点从拟从事的事业转移到外籍国民本人”。同上，第890页。此处的问题是，她拟从事的具体事业在Dhanasar第一项要件下是否具有国家重要性。
申请人还提供了来自B-B-博士的“专家意见书”，B-B-博士是I l的副教授，以支持其国家利益豁免。B-B-博士主张申请人的拟从事工作“具有国家甚至全球影响”、“具有重大积极经济影响”、“影响国家倡议所涉事项”，并“将广泛增进个人和社会福祉”，但他未指明任何将由l l提供服务的具体公司或组织，以表明对该领域具有更广泛影响或重大积极经济影响。B-B-博士进一步指出，申请人“将承担监督所有业务活动的责任，以确保其与l 的目标一致并取得预期成果”。然而，B-B-博士的咨询意见并未证明申请人对其公司运营及其拟从事事业所设想的咨询服务的日常管理如何达到国家重要性的水平。B-B-博士的信函未包含充分的信息和解释，记录中也未包含充分的佐证证据，以表明申请人具体拟从事的工作在其领域具有更广泛影响或对我国具有重大积极经济影响，从而表明其国家重要性。
在驳回申请的决定中，SCOPS认定申请人未能证明其拟从事事业的國家重要性。SCOPS指出申请人未能证明
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她的工作承诺势将“对超出利用[其公司服务]的个人或实体的领域产生全球或国家层面的影响。案卷未指明拟议事业的更广泛影响，也未表明拟议事业如何涉及上升到国家重要性层面的事项。”此外，SCOPS认定，申请人未能证明其拟议工作提供“创造就业的水平”，从而带来“实质性积极经济影响”。
在其上诉书面论证意见中，申请人主张其拟议事业具有国家重要性，因为她的“商业辅导计划与联邦经济优先事项直接一致，并具有对美国经济中服务不足的行业产生广泛、可持续影响的潜力。”她声称其“工作聚焦于移民企业家、女性创始人及转型期专业人士，这些群体既在经济上至关重要，又历来服务不足。”申请人进一步主张，其辅导计划的关键组成部分包括课程设计、平台开发、导师框架和思想领导力。
然而，申请人未提供证据证明其拟议的教育和咨询活动将以如此规模运作，以致上升到国家重要性层面。仅声称某项事业具有国家重要性或会产生广泛影响，而不提供证据证实此类主张，是不够的。此外，尽管任何基本经济活动或培训都有可能在某种程度上对经济产生积极影响，但申请人未证明其拟议事业的潜在预期影响如何在其领域产生更广泛的影响，或在其公司将运营的地区或美国其他地区产生实质性积极经济影响。
申请人还声称其项目的毕业生“使其企业正规化、获得资金并创造就业。”至于申请人主张其拟议事业将带来的就业创造和商业活动，案卷未包含足够的支持性证据。优势证据标准要求证据证明申请人的主张可能为真，其中真相的判定基于每个个案的事实情况。Matter of Chawathe, 25 I&N Dec. at 376。在评估证据时，真相不应仅凭证据数量而应凭其质量来判定。See id。在此，缺乏支持性细节和证据削弱了申请人关于就业创造和其他实质性积极经济影响的主张的可信度和证明价值。
此外，申请人主张其拟议事业“与众多联邦项目和战略完全一致”，包括“小企业管理局社区导航试点项目”、“少数族裔企业发展局”以及“扩大女性创业的两党行政举措”。她进一步主张其“工具被第三方顾问使用”，其“辅导系统已在多个美国州被采用”，并且她收到“积极的合作询问”。申请人还声称她“正在构建可复制的创业发展架构，量身定制以提升全国范围内高潜力但支持不足的创始人。”
为评估申请人的拟议事业是否满足国家重要性要求，我们审视记录其工作“潜在预期影响”的证据。尽管申请人的陈述反映其意图通过其公司提供商业咨询服务和一个辅导平台，但她未提供足够的信息和证据证明其拟议事业的预期影响上升到国家重要性层面。在
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Dhanasar案中，我们认定申请人的教学活动未上升到具有国家重要性的层面，因为它们不会更广泛地影响其领域。Id. at 893。在此，我们认定申请人未证明其拟议事业势将充分超出其公司及其客户群，以与国家重要性相称的层面影响其领域、商业咨询行业、联邦举措、社会福利或更广泛的美国经济。
此外，申请人未证明其拟议开展的具体事业具有雇用美国工人的重大潜力，或以其他方式为我国带来实质性积极经济影响。具体而言，她未证明其公司未来的员工规模和商业活动势将在加利福尼亚州或美国其他地区提供实质性经济利益。尽管申请人声称其公司具有增长潜力，但她未提供证据表明其事业对地区或国家经济带来的利益将达到Dhanasar案所设想的“实质性积极经济影响”水平。Id. at 890。此外，尽管申请人主张其事业势将为美国工人创造就业，但她未提供足够证据证明其事业通过就业水平或商业活动为加利福尼亚州或美国带来实质性经济利益。
申请人未证明其拟议事业具有雇用美国工人（特别是在经济萧条地区）的重大潜力、具有其他实质性积极经济影响、在其领域内具有国家甚至全球影响，或具有表明国家重要性的其他更广泛影响。
B. Dhanasar框架的其余要件
由于案卷中的文件未确立其拟议事业的国家重要性，而这是Dhanasar先例决定第一要件所要求的，申请人未证明其符合国家利益豁免的资格。由于该问题对申请人的上诉具有决定性，我们无需触及、因此保留对她在Dhanasar框架第二和第三要件下资格的判定。See INS v. Bagamasbad, 429 U.S. 24, 25 (1976) (per curiam)（裁定机构无需对最终决定不必要的问题作出“纯粹咨询性认定”）。
III. 结论
由于申请人未满足Dhanasar分析框架所要求的第一要件，我们认定她未证明其符合资格或作为自由裁量事项应获国家利益豁免。基于上述理由，上诉将被驳回，每项理由均作为本决定的独立和替代依据予以考虑。
命令：上诉被驳回。
通知：本决定构成本事项的最终决定。提交动议不会推迟决定的效力。8 C.F.R. § 103.5(a)(1)(iv)。非法居留、或另有不可入境或可驱逐出境的外国人，可能通过签发I-862表出庭通知，依据该法第240条启动遣返程序。该等程序
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可能导致其被驱逐出美国，并可能使其未来签证或其他移民福利的资格丧失。
