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美国公民及移民服务局 行政上诉办公室 非先例决定
案号：01139382 日期：2021年2月24日
对德克萨斯服务中心决定的上诉
表格 I-140，外籍工人移民申请
申请人是一家禽类加工企业，拟雇用受益人担任禽类修剪工。其请求将受益人归类为第三优先移民类别下的“其他工人”。《移民与国籍法》第203(b)(3)(A)(iii)条，8 U.S.C. § 1153(B)(3)(A)(iii)。这一基于就业的“EB-3”移民分类允许美国雇主为能够从事不需要两年以上培训或经验、且不具有临时或季节性性质的非技术劳动的外国国民担保合法永久居民身份。
德克萨斯服务中心审理主任以申请人未能证明其有能力支付本案受益人的拟议工资以及其所有其他 I-140 申请受益人的拟议工资为由驳回了申请。在上诉中，申请人主张记录中的证据证明其有能力支付其所有拟议工资义务。
在签证申请程序中，申请人负有证明其符合所寻求移民福利资格的责任。《移民与国籍法》第291条，8 U.S.C. § 1361。经重新审查（de novo review），我们将驳回上诉。
一、法律
基于就业的移民通常遵循三步程序。首先，雇主从美国劳工部（DOL）获得批准的劳工证。见《移民与国籍法》第212(a)(5)条，8 U.S.C. § 1182(a)(5)。通过批准劳工证，劳工部证明没有足够的、有能力、愿意、合格且可用的美国工人填补所提供职位，并且雇用外国国民担任该职位不会对同类就业的美国工人的工资和工作条件产生不利影响。见《移民与国籍法》第212(a)(5)(A)(i)(I)-(II)条。其次，雇主向美国公民及移民服务局（USCIS）提交移民签证申请。见《移民与国籍法》第204条，8 U.S.C. § 1154。第三，如果USCIS批准该申请，外国国民可以在美国境外申请移民签证，或者如果符合资格，在美国境内调整身份。见《移民与国籍法》第245条，8 U.S.C. § 1255。
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要获得其为受益人请求的分类资格，申请人必须证明其有能力支付劳工证中所述的拟议工资。如 8 C.F.R. § 204.5(g)(2) 的规定：
申请人必须在优先日期¹确立之时及持续至受益人获得合法永久居民身份期间证明该能力。该能力的证据应采用年度报告、联邦纳税申报表或经审计财务报表的副本形式。在潜在美国雇主雇用100名或以上工人的情况下，审理主任可以接受该组织财务官员的声明，以证明潜在雇主支付拟议工资的能力。在适当情况下，申请人可以提交或[USCIS]可以要求提供额外证据，如损益表、银行账户记录或人事记录。
二、分析
如上述法规所示，申请人必须证明其自申请优先日期起持续有能力支付拟议工资。在本案中，拟议工资为每年17,202美元，优先日期为2016年11月18日。
在确定申请人支付拟议工资的能力时，USCIS首先审查受益人在优先日期之后的期间是否受雇于申请人并由申请人支付工资。申请人提交证明文件，证明其在相关期间以等于或高于拟议工资的薪金雇用受益人，并附有 8 C.F.R. § 204.5(g)(2) 所要求的一种证据形式时，可被视为申请人有能力支付拟议工资的证明。
没有证据表明本案受益人曾受雇于申请人。因此，申请人无法基于支付给受益人的工资证明其自2016年11月18日优先日期起有能力支付拟议工资。
如果申请人未能证明其自优先日期起已向受益人支付等于或高于拟议工资的金额，USCIS将审查申请人联邦所得税申报表、年度报告或经审计财务报表上记录的净收入和净流动资产数字。如果净收入或净流动资产中的任一数字等于或超过拟议工资，或在特定年度等于或超过拟议工资与支付给受益人金额之间的差额，则申请人通常会被认为有能力在该年度支付拟议工资。然而，当申请人已提交其他 I-140 申请时，其必须证明其工作机会不仅对本案受益人、而且对其其他 I-140 申请受益人（I-140 受益人）而言是现实的。申请人支付拟议工资的能力是评估工作机会是否现实的基本要素。见 Matter of Great Wall, 16 I&N Dec. 142 (Acting Reg'l Comm'r 1977)。因此，申请人必须证明其有能力支付本案受益人和每一位其他 I-140 受益人的合计拟议工资
¹ 基于就业的移民申请的优先日期是基础劳工证提交给劳工部的日期，在本案中为2016年11月26日。见 8 C.F.R. § 204.5(d)。
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工资，自本案申请的优先日期起直至其他 I-140 受益人获得合法永久居民身份。见 Patel v. Johnson, 2 F.Supp. 3d 108, 124 (D.Mass. 2014)（维持我们驳回申请的决定，该案中申请人未能证明其有能力支付多名受益人）。²
在本案中，USCIS记录显示申请人已提交众多其他 I-140 申请。因此，审理主任于2017年7月13日发出补件通知（RFE），要求申请人提交有关这些其他申请和受益人的具体信息。申请人还被要求提交其最近联邦所得税申报表或经审计财务报表的副本。³ 在补件通知中，审理主任提及随申请提交的两份证据。一份是“私营公司财务报告”，审理主任指出该报告不包含任何经审计财务报表以满足 8 C.F.R. § 204.5(g)(2) 的要求。另一份是申请人首席财务官（CFO）的信函，其中载有2016年所称的收入和雇员数字（表明申请人是一家利润丰厚、雇用远超100名工人的企业），审理主任指出该信函不是申请人支付拟议工资能力的可接受证据，因为在短时间内提交了多份 I-140 申请。
在回应补件通知时，申请人提交了与其其他 I-140 受益人有关的额外证据。然而，其未提交任何联邦所得税申报表或经审计财务报表的副本，尽管被明确要求。申请人主张，根据 8 C.F.R. § 204.5(g)(2) 的规定或运营副局长 William R. Yates 的备忘录《根据 8 CFR 204.5(g)(2) 确定支付能力》，HQOPRD 90/16.45（2004年5月4日）（Yates备忘录），雇用100名或以上工人的美国雇主无需提供此类文件。相反，申请人提交了一份题为“失业保险税务信息”的文件，其中列有2017年第一季度的工资、税款和雇员数字，以及一份最初随申请提交的申请人CFO信函副本，此外还有Yates备忘录副本。
在驳回申请时，审理主任指出，申请人对补件通知的回应未包含 8 C.F.R. § 204.5(g)(2) 所要求且在补件通知中要求的三种证据中的任何一种——年度报告、联邦纳税申报表或经审计财务报表。审理主任表示，根据该法规和Yates备忘录，USCIS拥有自由裁量权接受额外类型的证据，如申请人的失业保险税务信息文件和其CFO的信函，但并无义务这样做。由于本案申请人已提交多份 I-140 申请，审理主任指出要求提供法规规定的证据形式是合理的，而申请人未能提交此类证据妨碍了实质性调查线索，构成驳回申请的理由，援引 8 C.F.R. § 103.2(b)(14)。
² 申请人对其他 I-140 受益人之一支付拟议工资的能力在以下情况下不予考虑：
- 在其他受益人获得合法永久居民身份之后；
- 如果代表其他受益人提交的 I-140 申请已被撤回、撤销或驳回且无待决上诉或动议；或
- 在代表其他受益人提交的 I-140 申请的优先日期之前。
³ 补件通知还要求提供与申请人对拟议职位的招聘和劳工证条款（以及预期就业地点）有关的证据，但这些问题在审理主任的驳回决定中未进一步讨论。
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在上诉中，申请人重申其主张，即记录证明其有能力支付其全部承诺工资义务，并重新提交了Yates备忘录、其失业保险税务信息文件以及CFO信函的副本。申请人主张，鉴于8 C.F.R. § 204.5(g)(2)规定USCIS“可以”接受雇主财务官出具的、声明雇主拥有100名或以上员工并有能力支付其承诺工资义务的信函，以及Yates备忘录声明USCIS“无须……要求”拥有100名或以上员工的雇主提供财务报表，审理主任本应接受CFO信函及为支持本申请而提交的其他财务文件，作为申请人有能力支付其承诺工资义务的充分证据，并本应免除提交任何法规要求的证据。
我们不同意。8 C.F.R. § 204.5(g)(2)在列明三种替代类型的所需文件后规定，USCIS“可以接受财务官的声明”（针对拥有100名或以上员工的雇主）和/或“额外证据，如损益表、银行账户记录或人事记录”，作为申请人有能力支付承诺工资的证据。该法规并不要求USCIS接受此类证据。换言之，雇主CFO的信函和/或其他类型的财务文件是否足以证明申请人有能力支付其承诺工资义务，完全属于USCIS的裁量范围。同样，Yates备忘录声明，“CIS裁决人员无须接受、要求或发出补件通知要求拥有100名或以上员工的美国雇主提供财务报表……或额外财务证据”以证明雇主有能力支付其承诺工资义务。4 Yates备忘录强调，“CIS接受这些文件是裁量的”，并且如果裁决人员对这类文件是否证明雇主有能力履行其承诺工资义务存有任何疑问，则无须接受。因此，申请人关于审理主任错误解读Yates备忘录和该法规、并必然本应免除提交任何法规要求证据的主张没有依据。
审理主任在2017年7月13日发送给申请人的补件通知中明确要求提交至少一种法规要求的证据。针对该补件通知，申请人本可以提交其2016年优先日年度的联邦纳税申报表或经审计的财务报表，以符合8 C.F.R. § 204.5(g)(2)和审理主任的补件通知。申请人选择不这样做。审理主任在其决定中指出缺少此类文件。在上诉中，申请人另有一次机会提交其2016年联邦纳税申报表或经审计的财务报表，但再次选择不这样做。8 C.F.R. § 103.2(b)(14)规定，未能提交所要求的、妨碍实质性调查线索的证据，应构成拒绝申请的理由。
由于申请人未提交所要求的、证明其有能力履行承诺工资义务的法规要求证据，我们被阻止根据其整体情况就申请人能否支付其全部承诺工资作出任何认定，如同Matter of Sonegawa, 12 I&N Dec. 612, 614-15 (Reg'l Comm'r 1967)一案那样。
4 Yates备忘录还强调，无论申请人雇用多少员工，USCIS裁决人员均无须接受、要求或发出补件通知要求法规要求证据之外的额外财务证据。
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III. 结论
基于上述理由，申请人未能证明其自2016年11月18日优先日起持续有能力支付本受益人的承诺工资及其所有其他I-140受益人的承诺工资。基于此理由，上诉将被驳回。
命令：上诉被驳回。
