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美国公民及移民服务局 行政上诉办公室 非先例决定
案号：19518381 日期：2022年2月24日
对内布拉斯加服务中心决定的上诉
表格I-140，外籍工人移民申请（杰出能力）
申请人是一名视觉艺术家和设计师，寻求被归类为具有杰出能力的个人。参见《移民与国籍法》（本法）第203(b)(1)(A)条，8 U.S.C. § 1153(b)(1)(A)。这一第一优先类别使移民签证可供那些能够通过持续的国家或国际赞誉证明其杰出能力、且其成就已通过大量文件在其领域内获得认可的人使用。
内布拉斯加服务中心审理主任否决了该申请，认定尽管申请人按要求满足了至少三项初始证据标准，但他未能表明其持续的国家或国际赞誉，也未能证明他属于该领域最顶尖的那一小部分人。
在本程序中，申请人负有证明其符合所请求福利资格的责任。参见本法第291条，8 U.S.C. § 1361。经重新审查，我们将驳回上诉。
一、法律
本法第203(b)(1)(A)条使具有杰出能力的移民可获得签证，如果：
(i) 该外籍人士在科学、艺术、教育、商业或体育方面具有杰出能力，该能力已通过持续的国家或国际赞誉得到证明，且其成就已通过大量文件在其领域内获得认可，
(ii) 该外籍人士寻求进入美国以继续在其杰出能力领域内工作，且
(iii) 该外籍人士进入美国将潜在地为美国带来实质性利益。
“杰出能力”一词仅指那些“已上升至该领域最顶尖的那一小部分”的个人。8 C.F.R. § 204.5(h)(2)。实施条例
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8 C.F.R. § 204.5(h)(3)规定了一项多部分分析。首先，申请人可以通过一次性成就（即一项重大的、国际公认的奖项）证明其持续赞誉及其成就在该领域内获得认可。如果该申请人未提交此证据，则其必须提供足够的合格文件，满足8 C.F.R. § 204.5(h)(3)(i)-(x)所列十项类别中的至少三项（包括奖项、特定媒体上的已发表材料、学术文章等项目）。
在申请人满足这些初始证据要求后，我们随后考虑所提供材料的整体情况，在最终实质审查中评估记录是否显示持续的国家或国际赞誉，并证明该个人属于该领域最顶尖的那一小部分人。参见Kazarian v. USCIS, 596 F.3d 1115 (9th Cir. 2010)（讨论两部分审查，即先对文件进行计数，然后在满足所需标准数量的情况下，结合最终实质审查加以考虑）；另参见Visinscaia v. Beers, 4 F. Supp. 3d 126, 131-32 (D.D.C. 2013)；Rijal v. USCIS, 772 F. Supp. 2d 1339 (W.D. Wash. 2011)。这一两步分析与我们的裁定一致，即“真相不能仅由证据的数量决定，而应由其质量决定”，也与以下原则一致：我们审查“每一项证据的相关性、证明价值和可信度，无论是单独审查还是在证据整体的背景下审查，以确定待证明的事实是否可能为真。”Matter of Chawathe, 25 I&N Dec. 369, 376 (AAO 2010)。
二、分析
A. 证据标准
由于申请人未主张或证明其获得过重大的、国际公认的奖项，他必须满足8 C.F.R. § 204.5(h)(3)(i)-(x)中至少三项替代性监管标准。审理主任认定申请人满足了所主张的三项证据标准，分别涉及8 C.F.R. § 204.5(h)(3)(iii)的已发表材料、8 C.F.R. § 204.5(h)(3)(vii)的艺术展示以及8 C.F.R. § 204.5(h)(3)(viii)的领导或关键角色。然而，审理主任认定申请人未能表明其获得了持续的国家或国际赞誉，也未能表明其成就已在专业领域内获得认可，从而证明他是已上升至该领域最顶尖的那一小部分人之一。在上诉中，我们将在下文的最终实质审查中审查证据的整体情况。1
B. 最终实质审查
由于审理主任认定申请人提交了必要的初始证据，我们将评估他是否以优势证据证明了其持续的国家或国际赞誉，2 证明他属于该领域最顶尖的那一小部分人，
1 参见USCIS政策备忘录PM 602-0005.1，Evaluation of Evidence Submitted with Certain Form I-140 Petitions; Revisions to the Adjudicator's Field Manual (AFM) Chapter 22.2, AFM Update AD11-14 (2010年12月22日)，https://www.uscis.gov/policymanual/HTML/PolicyManual.html（规定仅客观满足第一部分的监管标准本身并不能确立个人符合本法第203(b)(1)(A)条规定的杰出能力个人分类要求）。 2 参见USCIS政策备忘录PM 602-0005.1，supra，第14页（指出此类赞誉必须保持并
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并且他的成就已通过大量文件材料在该领域获得认可。在最终实质审查中，我们分析个人的成就并权衡全部证据，以判定其成功是否足以证明其在所从事领域具有杰出能力。参见《移民与国籍法》第203(b)(1)(A)(i)条；8 C.F.R. § 204.5(h)(2)、(3)；另见Kazarian，596 F.3d第1119-20.3页。在本案中，我们认定申请人未能证明其资格。
在初始提交时，申请人提供了一份声明，其中表示：
目前，我是[已隐去]一家建筑公司的共同所有人，该公司位于[已隐去]委内瑞拉，是该国最重要的公司之一，我们的作品集有超过240个建筑项目——有些已建成，有些在建，有些处于可行性研究阶段，有些只是图纸上的想法，尚待客户决定。
我们建造了获奖的住宅、建筑、商场，其中一些被视为委内瑞拉真正的地标。此外，我们还在南美洲和中美洲、美国以及欧洲开发了建筑项目。
但我同时也是一名视觉艺术家。在我的职业生涯中，我已证明我的艺术和我的建筑技能相互融合。
作为一名艺术家，在过去的45年里，我在不同国家以及巴塞罗那、马德里、加拉加斯、波哥大、迈阿密、旧金山等城市最著名的画廊举办了个展和联展，展示了我的作品。此外，我还作为视觉艺术家获得了奖项和荣誉。
尽管审理主任认定申请人已获得关于他的已发表材料、已在作品中展示、并履行了领导或关键角色，但记录并未证明他享有国会所设想的“在该领域内广受赞誉的职业生涯”。H.R. Rep. No. 101-723, 59 (1990年9月19日)。
关于已发表材料，申请人提供了2005年至2018年期间的约十几篇文章。其中约一半文章显示的是关于他的、与其工作相关的已发表材料，而其他文章要么仅一次提及他的名字，要么反映的是对其各种艺术展览的报道，其中他被署名为艺术家。尽管他声称在过去45年里展示了自己的作品，但申请人未提交2005年之前任何关于他的媒体报道。在此，申请人未能证明此类新闻报道符合这一高度限制性类别所必需的持续的国家或国际赞誉。参见本法第203(b)(1)(A)条。此外，申请人未能表明其整体媒体报道如何表明其成功程度已达到属于该领域最顶尖的那一小部分人的水平。参见8 C.F.R.
提供了Black's Law Dictionary对“sustain”的定义，即支持或维持，尤指在长时间内，以及在长时间内坚持不懈地努力）。 3 同上，第4页（指示USCIS官员在整体考虑申请时应一并评估证据，以确定申请人是否以优势证据确立了移民类别所要求的高水平专业知识）。
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§ 204.5(h)(2)。因此，申请人未能证明关于其本人及其活动的有限媒体报道反映了该领域内备受赞誉的职业生涯。见 H.R. Rep. No. 101-723 at 59。实施该法第 203(b)(1)(A)(i) 条的拟议法规的评注规定，“国会意图为特殊能力外国人设定非常高的标准，这一点在本法规中体现为要求申请人提交比”较低类别“所要求的更为广泛的文件”。56 Fed. Reg. 30703, 30704（1991年7月5日）。4 在此，申请人极少的媒体曝光不符合这一非常高的标准。例如，这些文章并未将申请人称为备受赞誉的、在全国或国际上公认的艺术家，也未承认其属于该领域的上层梯队。
关于其作品的艺术展示，申请人提供了其20次集体展览和12次个人展览的证据。其大部分展览于2001年至2019年间在委内瑞拉的画廊举行，另有少数在佛罗里达州和加利福尼亚州举行。尽管申请人证明其在艺术展览和展示会上展出了作品，然而，仅仅展示某人的作品并不自动使其处于该领域的最高层。见 8 C.F.R. § 204.5(h)(2)。USCIS 长期以来一直认为，即使是参加大联盟级别比赛的运动员也不自动符合“杰出能力”个人分类的法定标准。Matter of Price, 20 I&N Dec. 953, 954（Assoc. Comm'r 1994）。在此，申请人未证明其集体展览或个人展览的重要性，例如其作品获得评论家的广泛赞誉、吸引大量观众、提高上座率，或对活动的成功或地位起到作用。见 56 Fed. Reg. at 30704。同样，过去20年间名义上的媒体报道，加之没有任何证据表明其艺术作品在2001年之前展出，并不能表明其持续获得国家或国际赞誉。见该法第 203(b)(1)(A) 条及 8 C.F.R. § 204.5(h)(3)。此外，申请人的证据并未将其作品与该领域的其他作品区分开来，也未表明其反映了该领域内备受赞誉的职业生涯。见 H.R. Rep. No. 101-723 at 59。进一步而言，申请人未能证明其作品获得了某种程度的关注，或经常在符合该领域最高层那一小部分人身份的高度知名场所展出。见 8 C.F.R. § 204.5(h)(2)。
关于其领导或关键角色，如前所述，申请人与他人共同拥有[已隐去]。申请人提交了几篇由[已隐去]撰写的文章，描述了其部分建筑项目。此外，申请人提交的证据表明[已隐去]因各种建筑项目获奖。记录中还包含关于[已隐去]的建设项目和家具品牌[已隐去]的证据。尽管申请人声称过去45年一直在该领域工作，但其未记录在任何其他组织或机构的任何角色，也未证明其因与[已隐去]的合作而获得该领域的某种程度的关注或认可，从而反映该领域内备受赞誉的职业生涯，或符合提交比所要求更为广泛文件的非常高标准。见 H.R. Rep. No. 101-723 at 59 及 56 Fed. Reg. at 30704。此外，申请人的证据并未表明其获得了全国或国际范围的认可，符合作为该领域最高层那一小部分人之一的身份。见 8 C.F.R. § 204.5(h)(2)。在此，申请人未能证明其与[已隐去]的角色如何导致其领域内的广泛赞誉、其如何引起更大领域的重大关注，或整个领域如何认为
4 另见 USCIS 政策备忘录 PM 602-0005.1，supra，at 2。
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其处于最高层，获得持续的国家或国际赞誉。见该法第 203(b)(1)(A) 条及 8 C.F.R. § 204.5(h)(3)。
除审理主任认定申请人已满足的三项标准外，我们考虑记录中的额外文件，以确定证据的整体是否表明其符合杰出能力个人的资格。在此，基于下文讨论的理由，我们认定证据未能证明申请人已获得持续的国家或国际赞誉，且属于其领域最高层的一小部分人。
如上所述，申请人提交了[已隐去]获得的三项奖项。尽管其共同拥有该企业，但申请人未能证明其本人因获得全国或国际公认的该领域卓越奖项或奖励而得到个别承认，从而表明该领域内备受赞誉的职业生涯。H.R. Rep. No. 101-723 at 59。在此，申请人未能证明其个人成就在其专业领域内得到认可。见该法第 203(b)(1)(A)(i) 条及 8 C.F.R. § 204.5(h)(3)。此外，例如，其未表明其曾与其他有成就的视觉艺术家或设计师竞争，从而反映其属于已升至该领域最高层的那一小部分人之一。见 8 C.F.R. § 204.5(h)(2)。
此外，关于其在该领域的贡献，申请人引用了上文讨论的相同媒体文章，以及另外五份评论和批评其个人收藏及[已隐去]建筑项目的材料。记录中还包含申请人与[已隐去]组织的人道主义工作的证据。尽管证据反映了其作品的原创性且获得了一些关注，但申请人未能证明其获得了全国或国际范围的认可，符合作为该领域最高层那一小部分人之一的身份。见 8 C.F.R. § 204.5(h)(2)。此外，申请人未能证明媒体报道的程度代表了整个领域内具有影响力或影响力的贡献，反映了该领域内备受赞誉的职业生涯，获得了所要求的持续国家或国际赞誉。见 H.R. Rep. No. at 59 及该法第 203(b)(1)(A) 条。进一步而言，申请人未能表明其贡献获得了该领域的重大关注，表明其属于该领域最高层。见 8 C.F.R. § 204.5(h)(2) 及 56 Fed. Reg. at 30704。尽管其与各组织所做的慈善工作值得钦佩，但申请人未能证明其人道主义工作如何有助于该领域内备受赞誉的职业生涯。
整体记录，包括上文讨论的证据，未能证明申请人符合所寻求福利的资格。在此，申请人寻求的是高度限制性的签证分类，旨在面向已处于各自领域最高层而非正朝着最高层发展的个人。见 Price, 20 I&N Dec. at 954（认定即使大联盟级别运动员也不自动符合“杰出能力”个人分类的法定标准）；Visinscaia, 4 F. Supp. 3d at 131（内部引号省略）（认定杰出能力认定“在设计上极为严格”）；Hamal v. Dep't of Homeland Sec. (Hamal II), No. 19-cv-2534, 2021 WL 2338316, at *5（D.D.C. 2021年6月8日）（认定 EB-1 签证“保留给极少数潜在移民”）。另见 Hamal v. Dep't of Homeland Sec. (Hamal I), No. 19-cv-2534, 2020 WL 2934954, at *1（D.D.C. 2020年6月3日）（引用 Kazarian, 596 at 1122（维持对一位专攻非爱因斯坦引力理论的已发表理论物理学家的申请拒绝））（指出“法院已认定即使
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成就卓著的个人也未能赢得这一认定”）；Lee v. Ziglar, 237 F. Supp. 2d 914, 918（N.D. Ill. 2002）（认定“可以说是韩国历史上最著名的棒球运动员之一”不符合作为棒球教练的签证资格）。尽管申请人无需证明没有更有成就的人才有资格获得所寻求的分类，但记录不足以证明其已获得持续的国家或国际赞誉，且属于其领域最高层的一小部分人。见该法第 203(b)(1)(A)(i) 条及 8 C.F.R. § 204.5(h)(2)。
C. O-1 非移民身份
我们注意到，记录显示申请人此前曾获得O-1身份，该类别专为具有杰出能力的非移民保留。尽管USCIS已批准至少一份为申请人提交的O-1非移民签证申请，但此前的批准并不妨碍USCIS基于不同的标准——法规、规章和判例法——裁定并拒绝一份移民签证申请。许多I-140移民申请在USCIS批准此前的非移民申请后被拒绝。参见，例如，Q Data Consulting, Inc. v. INS, 293 F. Supp. 2d 25 (D.D.C. 2003)；IKEA US v. US Dept. of Justice, 48 F. Supp. 2d 22 (D.D.C. 1999)；Fedin Bros. Co., Ltd. v. Sava, 724 F. Supp. at 1108, affd, 905 F. 2d at 41。此外，我们对USCIS服务中心——即裁定非移民签证申请的办公室——的权限，相当于上诉法院与地区法院之间的关系。即使服务中心主任已批准某人的非移民申请，我们在裁定另一份移民申请时也不受该认定的约束。参见La. Philharmonic Orchestra v. INS, No. 98-2855, 2000 WL 282785, at *2 (E.D. La. 2000)。
III. 结论
基于上述理由，申请人未能证明其作为杰出能力个人的资格。上诉将因上述理由被驳回，每项理由均作为裁决的独立且替代依据予以考虑。
命令：上诉被驳回。
