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美国公民及移民服务局 行政上诉办公室 非先例决定
案号：24844910 日期：2023年2月24日
对德克萨斯服务中心决定的上诉
表格 I-140，外籍工人移民申请（国家利益豁免）
申请人是一名直升机飞行员，寻求以特殊能力个人的身份获得基于就业的第二优先（EB-2）移民分类，并寻求对该分类所附工作要求给予国家利益豁免。参见《移民与国籍法》（该法）第203(b)(2)条，8 U.S.C. § 1153(b)(2)。
德克萨斯服务中心审理主任否决了该申请，认定记录未能证明申请人符合基础签证分类的资格，或值得“在国家利益”下对工作要求给予酌情豁免。此事现因上诉而由本办公室审理。8 C.F.R. § 103.3。
申请人负有举证责任，须以优势证据证明其资格。Matter of Chawathe, 25 I&N Dec. 369, 375-76 (AAO 2010)。本办公室对此事项中的问题进行重新审查（de novo）。Matter of Christa's, Inc., 26 I&N Dec. 537, 537 n.2 (AAO 2015)。经重新审查，本办公室将驳回上诉。
为确立国家利益豁免的资格，申请人必须首先证明其符合基础EB-2签证分类的资格，即作为高等学位专业人士或科学、艺术或商业领域具有特殊能力的个人。该法第203(b)(2)(B)(i)条。
特殊能力是指在科学、艺术或商业领域显著高于通常所遇水平的专业程度。8 C.F.R. § 204.5(k)(2)。申请人必须首先提交满足六类证据中至少三类的文件。8 C.F.R. § 204.5(k)(3)(ii)(A)-(F)。1 然而，满足至少三项标准本身并不确立该分类的资格。2 若申请人满足，本办公室随后将进行最终实质审查，以决定证据整体是否显示其被认可为具有显著高于该领域通常所遇水平的专业程度。
1 若此类证据不适用于该个人的职业，申请人可提交可比证据以确立其资格。8 C.F.R. § 204.5(k)(3)(iii)。 2 USCIS此前已确认这一两步审理方法在特殊能力个人情形中的适用性。参见 generally 6 USCIS Policy Manual F.5(B)(2), https://www.uscis.gov/policy-manual/volume-6-part-f-chapter-5。
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一旦申请人证明符合基础分类的资格，其随后必须确立值得对工作要求给予“在国家利益”下的酌情豁免。该法第203(b)(2)(B)(i)条。虽然法规和相关部门规章均未定义“国家利益”一词，Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. 884, 889 (AAO 2016) 提供了审理国家利益豁免申请的框架。Dhanasar 指出，美国公民及移民服务局（USCIS）可作为酌情事项3，在申请人证明以下内容时授予国家利益豁免：
- 拟议事业兼具实质价值和国家重要性；
- 该个人处于有利地位以推进其拟议事业；以及
- 权衡之下，豁免工作要求将有利于美国。
在上诉中，申请人一般重复先前的主张。例如，他提及自己的多年经验、“高级知识”、满足三项标准以及与……的“良好关系”，以确立其符合特殊能力个人的资格。
审理主任认定，尽管申请人满足了8 C.F.R. § 204.5(k)(3)(ii)(A)、(B)和(C)项下的三项标准，但其未能确立证据整体显示其被认可为具有显著高于该领域通常所遇水平的专业程度。基于下述理由，本办公室必须撤回审理主任关于8 C.F.R. § 204.5(k)(3)(ii)(A)项标准的结论。
该规章要求“[a] 显示外籍人拥有与特殊能力领域相关的来自学院、大学、学校或其他教育机构的学位、文凭、证书或类似奖项的官方学术记录。”在此，申请人依赖巴西 航空学校的两份证书，其中声明其“[成]功完成了商业[和私人]直升机飞行员课程”，每项课程均为“240课时”。这些证书是否满足该规章的明文规定并不显而易见。若无额外证据，申请人未能充分确立I I符合“学院、大学、学校或其他教育机构”的资格，或该证书属于“官方学术记录”。4
此外，即使本办公室不撤回该标准，本办公室同意审理主任在最终实质审查中的结论和推理，因此采纳并维持该结论。参见 Matter of Burbano, 20 I&N Dec. 872, 874 (BIA 1994)；另参见 Giday v. INS, 113 F.3d 230, 234 (D.C. Cir. 1997)（指出采纳并维持下级决定的作法已“被每一个直接面对该问题的其他巡回法院普遍接受”）；Chen v. INS, 87 F.3d 5, 8 (1st Cir. 1996)（加入八个美国上诉法院的立场，裁定上诉审理者可采纳并维持下级决定，只要其对案件给予“个别化考量”）。
由于申请人未能证明符合基础分类的资格，本办公室无需考虑其是否值得对工作要求给予“在国家利益”下的酌情豁免，因此保留该问题。参见 INS v. Bagamasbad, 429 U.S. 24, 25 (1976)（“法院和机构无需对结果不需要其决定的问题作出认定”
3 另参见 Poursina v. USCIS, 936 F.3d 868 (9th Cir. 2019)（认定USCIS授予或拒绝国家利益豁免的决定本质上属于酌情性质）。 4 例如，本办公室无法确定“240课时”是否仅限于飞行时间。
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）；另参见 Matter of L-A-C-, 26 I&N Dec. 516, 526 n. 7 (BIA 2015)（在申请人未能以其他方式满足其举证责任时，拒绝在上诉中处理替代性问题）。该申请将继续被否决。
命令：上诉被驳回。
