行政上诉办公室非先例裁决
美国公民及移民服务局
案号：37116228
日期：2025 年 2 月 24 日
对德克萨斯服务中心裁决的上诉 表格 I-140，外籍劳工移民申请（国家利益豁免）
申请人寻求以持有高级学位的专业人士身份获得职业移民第二优先（EB-2）移民分类，并寻求豁免该分类所附的工作邀请要求，即国家利益豁免。见《移民与国籍法》（本法）第 203(b)(2) 条，8 U.S.C. § 1153(b)(2)。
德克萨斯服务中心审理主任拒绝了该申请，认定记录未能证明申请人符合所请求的国家利益豁免资格。现本事项依 8 C.F.R. § 103.3 上诉至本办公室。
申请人负有以优势证据证明其符合资格的责任。Matter of Chawathe, 25 I&N Dec. 369, 375-76 (AAO 2010)。本办公室对本案问题进行重新审查。Matter of Christa's, Inc., 26 I&N Dec. 537, 537 n.2 (AAO 2015)。经重新审查，本办公室将驳回上诉。
I. 法律
要符合基础 EB-2 签证分类资格，申请人必须证明其为高级学位专业人士，或在科学、艺术或商业领域具有特殊能力的个人。本法第 203(b)(2)(A) 条。
高级学位是指任何高于学士学位的美国学术或专业学位或同等外国学位。8 C.F.R. § 204.5(k)(2)。美国学士学位或同等外国学位，加上该专业领域五年逐步晋升的工作经验，等同于硕士学位。同上。如果该专业通常要求博士学位，则非公民必须拥有美国博士学位或同等外国学位。同上。
如果申请人证明其符合基础 EB-2 分类资格，则还必须证明其值得以自由裁量方式豁免工作邀请要求，即符合「国家利益」。本法第 203(b)(2)(B)(i) 条。Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. 884, 889 (AAO 2016) 提供了审理国家利益豁免申请的框架。Dhanasar 案指出，美国公民及移民服务局（USCIS）可以基于自由裁量权，在申请人证明以下事项时授予国家利益豁免：
拟议工作同时具有实质价值与国家重要性；
该个人有能力推进其拟议工作；以及
整体而言，豁免工作邀请要求将有利于美国。
同上。
II. 分析
审理主任认定申请人符合高级学位专业人士资格，但未证明其符合 Dhanasar 框架下的国家利益豁免资格。基于下述理由，本办公室同意申请人未能充分证明其拟议工作在第一项要素下具有国家重要性，因此未能证明其符合所请求的国家利益豁免资格。
第一项要素，即实质价值与国家重要性，聚焦于该个人拟从事的具体工作。Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. at 889。工作的价值可在商业、创业、科学、技术、文化、健康或教育等一系列领域中得到证明。同上。在判断拟议工作是否具有国家重要性时，本办公室考虑其潜在的前瞻性影响。同上。
在初始提交的材料中，申请人声称其打算在佛罗里达州经营一家牙科诊所服务公司，提供正畸和牙科咨询及诊断服务、正畸牙套治疗、隐形矫治器治疗、补牙、牙桥和贴面服务。申请人依据其在牙科领域以及业务发展方面的经验，打算担任该公司的首席执行官（CEO）。他声称其公司将专注于为成人和儿童提供可负担的牙科服务和治疗，并为牙科专业人士提供继续教育。根据其初始商业计划，申请人打算共雇佣 87 名直接员工和合同工，并声称这将带来 118 个间接就业岗位。
为支持其工作，申请人最初提供了五年商业计划、确定性声明、专家意见书、其前雇主、同事和患者的推荐信，证明其在患者护理方面的专业能力以及对正确口腔护理教育的热情。此外，申请人还提交了讨论牙科行业及该行业预期劳动力短缺的各种文章和行业报告，以及详述移民和企业家对美国经济影响的文章。
针对审理主任的补件通知（RFE），申请人提交了更新后的商业计划、专业计划、其未来商业伙伴的支持信、其志愿工作的证据，以及关于美国口腔健康状况、全国健康差距以及口腔健康对老龄人口重要性的更新文章和报告。据申请人称，他根据审理主任在补件通知中提出的关切，并在咨询一位商业与经济学教授后修订了商业计划。他在更新后的商业计划中表示，打算将服务目标定位于「65 岁及以上服务不足的老年人口」，声称「通过专注于这一特定年龄群体，[其公司]旨在填补牙科护理服务中的关键缺口」。他声称其公司打算提供「量身定制、可及的高质量牙科护理解决方案，以满足老年人的需求，从而增进其整体牙科健康与福祉」，并将提供定制化财务方案，包括灵活付款选项，以服务这一服务不足的人群。他还在专业计划中表示，其公司将致力于社区外展和教育举措，包括培训社区成员认识口腔健康的重要性。在更新后的商业计划中，申请人还表示，他打算在佛罗里达州和亚利桑那州被美国小企业管理局认定为历史上未充分利用商业区（HUBZone）的城市开设牙科诊所。
经审查，审理主任认定，尽管记录证明申请人的工作具有实质价值，但记录未能证明申请人工作的国家重要性。具体而言，审理主任在承认牙科领域重要性的同时解释说，申请人未能证明其具体工作将带来与国家标准相称的更广泛影响，因为他未能证明其工作将产生超出其潜在患者影响的更广泛影响。此外，审理主任认定，记录未能证明申请人的工作将带来实质性的积极经济影响，或以其他方式广泛增进社会福利。
在上诉中，申请人声称该裁决基于对法律和政策的错误适用，且审理主任未适当考虑记录中的证据，而申请人声称这些证据证明了其工作的国家重要性。然而，值得注意的是，除笼统地不同意审理主任的结论外，申请人并未讨论审理主任未考虑哪些具体证据。而且，申请人未回应审理主任关于其工作影响有限的具体结论，而是重复此前向审理主任提出的关于其工作国家重要性的相同主张，继续主要依赖牙科领域的重要性。由于上诉必须具体指出不利裁决中任何错误的法律结论或事实陈述，仅此遗漏即构成驳回理由。见 8 C.F.R. § 103.3(a)(1)(v)。尽管如此，基于下述理由，本办公室同意审理主任的结论，即拟议工作虽具有实质价值，但不具有 Dhanasar 案所设想的国家重要性。
在质疑审理主任的结论时，申请人继续依赖口腔健康和牙科领域的重要性。然而，这是对 Dhanasar 框架的错误适用。在 Dhanasar 案中，本办公室指出，在判断国家重要性时，相关问题不是申请人可能工作的领域、行业或职业的重要性；相反，本办公室聚焦于「外籍国民拟从事的具体工作」。Dhanasar at 889。因此，本办公室「寻找更广泛的影响」，并指出「一项工作可能具有国家重要性，例如因为它在某一特定领域具有国家甚至全球影响」。同上。本办公室还指出，「一项工作若具有显著潜力雇佣美国工人，或具有其他实质性积极经济影响，尤其是在经济萧条地区，则很可能被理解为具有国家重要性」。Id. at 890。
在上诉中，申请人声称其经营三家牙科诊所的拟议工作具有国家重要性，因为它影响政府实体已描述为具有国家重要性的事项，并且具有显著潜力雇佣美国工人或带来其他实质性积极经济影响。具体而言，他声称其工作与专注于经济发展、医疗保健和创造就业的联邦优先事项一致。为支持这些主张，申请人援引讨论联邦支持小企业和欠服务地区经济增长、降低美国医疗保健成本的联邦倡议的情况说明书，并称其诊所与这些目标的一致性确立了其工作的国家重要性。
本办公室对这些主张不予采信。其工作与联邦倡议的一致性可能说明该工作具有实质价值，但并不能证明该具体工作的潜在前瞻性影响，申请人也未证明其工作将如何有意义地影响这些广泛的倡议。相反，记录反映申请人工作的前瞻性影响将仅限于其潜在患者。
此外，申请人声称其诊所将对健康产业产生国家影响，因为他将能够治疗并帮助患者康复，进而惠及更广泛的美国人口。本办公室承认记录中讨论口腔健康重要性、尤其是抗击老年人口口腔健康不良重要性的证据，但申请人未证明其诊所可能为患者提供的任何潜在益处将如何对行业产生更广泛影响。本办公室也承认申请人声称其打算教育潜在患者和社区，「对美国公共卫生和教育产生持久、积极的影响」，以及其计划帮助教育和培训他人在老年牙科、社区健康和诊所管理方面的知识，但他未进一步阐述这将如何产生与国家标准相称的更广泛影响。
尽管申请人的陈述反映其有意为潜在患者提供有价值的服务，但他未提供充分信息和证据证明其拟议工作的前瞻性影响达到国家重要性水平。在 Dhanasar 案中，本办公室认定申请人的教学活动未达到具有国家重要性的水平，因为这些活动不会更广泛地影响其领域。26 I&N Dec. at 893。同样的推理适用于本案。申请人未证明其未来的培训和教育 activity 将对美国牙科实践产生显著的国家影响。因此，本办公室认定记录未显示申请人的拟议工作将充分超越其自身拟议诊所及其患者，以与国家重要性相称的水平更广泛地影响口腔健康领域或美国经济。未指明领域内具体影响的笼统结论性陈述证明价值甚微。见 1756, Inc. v. U.S. Att'y Gen., 745 F. Supp. 9, 15 (D.D.C. 1990)（认定机构在移民福利审理中无需采信结论性主张）。
同样，申请人关于其公司将产生实质性积极经济影响的主张也不具说服力。首先，本办公室注意到，申请人为回应审理主任补件通知而提交的商业计划，其就业和财务预测与原始商业计划不同。最初，申请人表示，到运营第五年，其公司将共雇佣 84 名员工，年度工资支出为 4,331,385 美元，并表示同期公司年收入将达到 21,240,000 美元。申请人声称其运营还将在其经营所在社区创造 118 个间接就业岗位。随后，在更新后的商业计划中，他表示打算共雇佣 36 名员工，年度工资为 2,774,220 美元，并创造 51 个间接就业岗位。此外，更新后的商业计划预计公司年收入到第五年将达到 5,848,763 美元。尽管申请人声称这些更新是与合伙人和一位商业教授协商后作出的，但他未解释这些预测的依据，也未解释更改初始计划的原因。而且，除提供其服务的预期成本外，商业计划也未解释这些财务预测的依据。然而，即使该工作的收入和就业创造预测得到充分解释和支持，它们也不能证明其公司将以达到 Dhanasar 案所设想国家重要性水平的规模运营，申请人也未解释其拟议就业人数和收入将如何影响其公司拟经营地区。
在上诉中，申请人继续依赖拟经营地区来确立其工作的国家重要性，声称其诊所将设在被指定为 HUBZone 的地区。首先，如审理主任裁决所述，记录中没有任何证据证明公司的实际位置。因此，申请人未提供充分证据证明其诊所确实将位于 HUBZone。申请人未在上诉中回应这一问题，而是重复此前向审理主任提出的相同经济影响主张。然而，如前所述，记录未充分证明在这些指定的未充分利用商业区增加就业将产生与国家标准相称的积极经济影响。见 Dhanasar, 26 I&N Dec. at 890。因此，申请人拟议工作可能位于 HUBZone 这一事实，并不能证明申请人的工作具有国家重要性。申请人必须以相关、有证明力且可信的证据支持其主张。见 Matter of Chawathe, 25 I&N Dec. at 376。
此外，记录中的证言证据，包括专家意见书和推荐信，在证明申请人工作的国家重要性方面也证明价值甚微。例如，在 A-B- 博士的专家意见书中，他们主要关注申请人的背景以及牙科领域的重要性以确立国家重要性，结论是他将「在国家重要性的领域工作」；然而，A-B- 博士未讨论申请人具体的拟议工作，也未证明其诊所将如何广泛影响该领域。USCIS 可自行决定将大学、专业组织或其他来源提交作为专家证言的陈述用作咨询意见。Matter of Caron Int'l, 19 I&N Dec. 791, 795 (Comm'r. 1988)。然而，USCIS 最终负责对非公民的资格作出最终裁定。提交支持申请的专家信件并非资格的推定证据。同上；另见 Matter of D-R-, 25 I&N Dec. 445, 460 n.13 (BIA 2011)（讨论专家证言可根据相关性、可靠性和整体证明价值给予不同权重）。
同样，推荐信的许多内容在申请人具体工作的国家重要性方面缺乏证明价值。本办公室认可申请人拥有成功的职业生涯，但申请人的专业能力和成功记录是 Dhanasar 第二项要素下的考虑因素，该要素「将焦点从拟议工作转向外籍国民」。Id. at 890。此处的问题是申请人是否证明了其拟议工作的国家重要性。本办公室认定其未能证明。
基于上述所有理由，证据未能证明拟议工作具有 Dhanasar 先例裁决第一项要素所要求的国家重要性。
III. 结论
由于申请人未满足 Dhanasar 分析框架所要求的第一项要素，本办公室认定其未能证明其符合资格或以自由裁量方式值得获得国家利益豁免。由于认定的拒绝理由对申请人的上诉具有决定性，本办公室拒绝审理并在此保留申请人关于 EB-2 移民分类资格以及 Dhanasar 第二项和第三项要素的资格与上诉主张。见 INS v. Bagamasbad, 429 U.S. 24, 25 (1976)（per curiam）（认定机构无需对最终裁决不必要的问题作出「纯咨询性认定」）。
裁定
上诉驳回。
