非先例裁决
行政上诉办公室
美国公民及移民服务局
案件编号：37104871
日期：2025 年 2 月 26 日
对德克萨斯服务中心裁决的上诉
表格 I-140，外籍劳工移民申请（国家利益豁免）
申请人是一名牧场经理，寻求以持有高等学位的专业人士身份获得职业移民第二优先（EB-2）移民分类。参见《移民与国籍法》（本法）第 203(b)(2) 条，8 U.S.C. § 1153(b)(2)。申请人还寻求豁免该 EB-2 移民分类所附的工作邀请要求，即国家利益豁免。参见本法第 203(b)(2)(B)(i) 条，8 U.S.C. § 1153(b)(2)(B)(i)。
德克萨斯服务中心审理主任拒绝了该申请，认定申请人未能证明其符合以持有高等学位的专业人士身份获得 EB-2 移民分类的资格，也未能证明其符合国家利益而应获酌情豁免工作邀请要求。本案现因上诉而由本办公室审理。8 C.F.R. § 103.3。
在本程序中，申请人负有举证责任，须以优势证据证明其符合资格。Matter of Chawathe, 25 I&N Dec. 369, 375-76 (AAO 2010)。经重新审查，我们将驳回上诉。
I. 法律
为确立国家利益豁免的资格，申请人必须首先证明其符合基础 EB-2 签证分类的资格，即作为高等学位专业人士或在科学、艺术或商业领域具有特殊能力的人士。本法第 203(b)(2)(B)(i) 条。高等学位是指任何高于学士学位的美国学术或专业学位或同等外国学位。1 8 C.F.R. § 204.5(k)(2)。美国学士学位或同等外国学位，加上该专业领域五年逐步晋升的工作经验，等同于硕士学位。同上。
一旦申请人证明其符合 EB-2 签证分类的资格，其还必须证明其符合“国家利益”而应获酌情豁免工作邀请要求。本法第 203(b)(2)(B)(i) 条。美国公民及移民服务局（USCIS）可在符合国家利益时，酌情豁免所要求的工作邀请，从而豁免劳工证。Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. 884 (AAO 2016) 提供了审理国家利益豁免申请的框架。Dhanasar 指出，USCIS 可酌情2 授予国家利益豁免，前提是申请人证明：
拟议工作既具有实质价值又具有国家重要性；
该个人有能力推进其拟议工作；以及
整体而言，豁免工作邀请要求将有利于美国。
同上，第 889 页。
II. 分析
申请人拟继续在美国工作，担任其肉牛牧场运营管理业务的总裁兼牧场经理。
A. EB-2 签证分类
在审查记录中的证据后，申请人已证明其符合基础 EB-2 移民分类的资格，即作为持有高等学位的专业人士。申请人提交了其文凭，显示其于 2014 年 5 月获得佛罗里达州[已隐去]的金融学理学学士学位。其还提交了证明其自 2016 年 4 月至 2024 年 3 月在[已隐去]担任总经理的信函。这些信函确认了申请人在其牧场管理专业领域的逐步晋升工作经验。基于此证据，申请人拥有美国学士学位，加上其牧场管理专业领域五年逐步晋升的工作经验，因而符合以高等学位专业人士身份获得 EB-2 移民分类的资格。
因此，我们撤销审理主任的相反认定。
B. 国家利益豁免
经重新审查，申请人未能证明其拟议工作满足 Dhanasar 分析框架第一要素中的国家重要性要件。3
第一要素，即实质价值与国家重要性，聚焦于该个人拟从事的具体工作。工作的价值可在商业、创业、科学、技术、文化、健康或教育等一系列领域中得到证明。在确定拟议工作是否具有国家重要性时，我们考虑其潜在的前景影响。同上。
申请人拟继续为其位于佛罗里达州农村地区的现有肉牛牧场运营管理业务工作。该业务为其他牧场企业提供运营物流服务，专门从事牛肉供应链中较为复杂的过渡饲养阶段，通过管理犊牛的增重和健康来提供服务。此外，其业务还提供牧场放牧和饲养场运营管理。在管理该业务时，其监督日常运营以确保牛只的有效过渡饲养，包括牛只饲料、生长和健康；与行业合作伙伴、供应商和客户协作以简化牛只供应链；并管理财务和人员。在其商业计划中，其描述了在未来五年内扩大业务运营的意图，以优化养牛场的生产力和盈利能力，并提高美国生产的牛肉质量。我们同意审理主任的意见，即申请人作为其业务的企业家和肉牛牧场经理的拟议工作具有实质价值。
在上诉中，申请人主张审理主任的裁决基于错误的法律结论和事实陈述。其指出裁决中的所谓事实错误，坚持认为审理主任错误地解读了证据，且证据证明其符合国家利益豁免的资格。特别是，申请人坚持认为其陈述、商业计划和支持信函清楚地阐明了其拟议工作的国家重要性，包括其对提振当地农村经济可能产生的重大经济影响，以及其对属于国家倡议主题且被政府实体描述为具有国家重要性的事项的潜在影响。
然而，申请人关于其牧场运营管理业务将对其领域、其拟服务的当地农村社区和国家产生更广泛影响的主张，并未通过独立和客观的证据得到确立。我们认可并考虑了申请人的陈述、现有业务文件以及商业计划，这些显示其致力于为佛罗里达州农村地区的肉牛畜牧业提供牧场运营管理服务。然而，其未能充分记录潜在的前景影响，包括所声称的对某牧场管理领域或牛肉生产行业的更广泛影响，或对当地农村社区的经济影响达到 Dhanasar 所设想的国家重要性水平。
本程序的证明标准是优势证据，意味着申请人必须证明其所主张的事项“更有可能”或“可能”为真。Matter of Chawathe, 25 I&N Dec. 第 375-76 页。为确定申请人是否在优势证据标准下履行了其举证责任，我们不仅考虑证据的数量，还考虑证据的质量（包括相关性、证明价值和可信度）。同上；另见 Matter of E-M-, 20 I&N Dec. 77, 79-80 (Comm'r 1989)。申请人的陈述不足以证明其主张，必须由相关、有证明力和可信的证据加以佐证。参见 Matter of Chawathe, 25 I&N Dec. 第 376 页。在没有充分书面证据证明其拟议工作将对其领域或更广泛的国家产生影响的情况下，申请人未能以优势证据证明其工作具有国家重要性。
在确定国家重要性时，相关问题不是该个人将从事的行业或职业的重要性；相反，我们聚焦于“外籍国民拟从事的具体工作”。参见 Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. 第 889 页。在 Dhanasar 中，我们指出“我们寻找拟议工作的更广泛影响”，并且“一项事业可能具有国家重要性，例如，因为它在某一特定领域具有国家甚至全球影响，如某些改进的制造工艺或医学进步所产生的影响。”同上。我们还指出，“一项有显著潜力雇用美国工人或具有其他重大积极经济影响的工作，例如特别是在经济萧条地区，很可能被理解为具有国家重要性。”同上，第 890 页。
申请人主张其工作的潜在经济影响已记录在其商业计划及其现有业务的财务和税务文件中。其指出其业务在 2021 年和 2022 年有正的净收入，并且通过扩大业务，将通过在佛罗里达当地农村地区创造就业、产生税收和投资当地肉牛牧场行业而产生经济影响。商业计划解释了其业务的牧场运营管理服务及其财务和人员预测。到第五年，该业务预计将雇用 16 名员工，支付工资 884,154 美元，并产生约 250,000 美元的工资税和所得税。
虽然申请人现有业务的财务状况有助于解释其拟议工作及其潜在的经济预测，但证据并未证明其工作具有所声称的显著潜力雇用美国工人或其他重大积极经济影响达到国家重要性水平。关于工作的未来财务和人员预测，记录未充分详述其预测的依据，也未充分解释这些预测将如何基于现有业务实现。首先，提交的财务文件显示该业务在 2021 年经历了 215,414.59 美元的适度净收入，2022 年净收入较低，为 78,662.37 美元，这往往削弱了该业务的财务和人员预测。其次，申请人表示自 2014 年成立以来，其一直是该业务的唯一雇员，且未解释该业务打算如何在五年内将预计就业人数增加到 16 人。
即使我们假设申请人声称将发生的一切都会发生，记录也缺乏证据表明在五年内创造 16 个就业机会、支付 884,154 美元工资并产生约 250,000 美元的工资税和所得税达到国家重要性水平。此外，在没有充分书面证据证明其作为牧场运营管理业务总裁兼经理的拟议工作职责有可能在其领域或当地或美国经济中产生所声称的更广泛影响，而非仅仅惠及其业务及其业务合作伙伴和客户的情况下，申请人未能以优势证据证明其拟议工作具有国家重要性。
接下来，申请人主张其工作与支持农业产业、独立牛肉加工能力和农村地区创造就业的国家重要美国政府倡议和政策相一致并对其有所贡献。向当地市场利益相关者提供其专业知识不仅有助于影响当地农村经济，而且有可能影响具有国家重要性的事项。具体而言，其声称其业务将提高牛只生产和健康，并加强美国的牛肉供应链。为支持其主张，申请人提交了美国政府政策情况说明书和行业报告及文章，强调国家倡议，包括关于为肉类和家禽加工商提供新政府补助的报告；支持更公平、更具竞争力和更有韧性的肉类和家禽供应链的美国总统计划；美国农业部（USDA）描述牛只生产、农业和食品行业对美国经济影响的报告；美国农业出口行业的增长；美国牛肉行业的经济影响；以及人类、动物和植物健康对全球健康的相互依存关系。
美国政府支持农业和牛肉加工行业的倡议和政策的重要性没有争议，但其整体意义并不能确立申请人拟议工作的国家重要性。虽然其拟议工作可能与牛只生产以及农业和牛肉行业有关，但仅此一点并不意味着其拟议业务达到国家重要性水平。相反，如前所述，我们聚焦于“外籍国民拟从事的具体工作”并考虑工作的“潜在前景影响”。Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. 第 889 页。申请人对某业务与国家倡议相一致作出一般性陈述，但未量化拟议工作在所确定关注领域的预期影响，也未提供客观、有证明力的证据来支持其拟议工作对这类国家重要事项所声称的影响。尽管申请人提供了证据表明支持农业和牛肉加工行业是国家重要问题，但其未能证明其具体工作对这些国家重要事项的潜在前景影响。
此外，在工人短缺的重要领域或行业工作不足以确立国家重要性。我们认可农业和牛肉加工行业及相关职业对美国经济和公共卫生的重要性。虽然行业报告和文章显示了农业和牛肉加工行业的经济影响以及这些行业对合格工人的需求，但它们并未讨论任何具体归因于申请人拟议工作的预计美国经济影响、就业创造或公共卫生影响。此外，申请人打算将其知识转移给美国劳动力以帮助缓解合格牧场经理和农业工人短缺的意图，并不能证明其工作的国家重要性。在 Dhanasar 中，我们认定申请人的教学活动未达到具有国家重要性的水平，因为它们不会对其领域产生更广泛的影响。同上，第 893 页。同样，申请人将其知识转移给其领域的其他人也不会达到具有国家重要性的水平。相反，美国劳工部通过劳工证程序直接解决此类合格工人短缺问题。
凭借其在该领域的经验、对当地市场的了解以及其业务强劲的财务历史，申请人主张其业务已准备好比其他人更具竞争优势，为美国牛肉行业的效率和可持续性做出贡献。为支持其主张，申请人指出审理主任忽视了其业务合作伙伴和行业专业人士的支持信函，这些信函证明其在肉牛牧场管理方面的专业知识“有助于美国牛肉行业的整体效率和可持续性”。其主张这些支持信函证明其专业知识的程度及其与行业利益相关者的关系“对美国在寻求保持和增强其在全球农业市场中的竞争优势时至关重要”。申请人指着一封信函，该信函解释了牛只过渡饲养的复杂性及其在牛只运营中实现低死亡率，声称这证明其业务对动物健康和公共卫生的重大影响。
然而，这些信函并未量化申请人对社区的经济和公共卫生影响的程度。信函中的一般性陈述并未显示 Dhanasar 所设想的重大积极经济或公共卫生影响的潜力。相反，来自申请人客户和业务合作伙伴的信函证明了其牧场管理知识以及其如何帮助其业务的牛只运营和财务。虽然这些信函确认了申请人的工作经验并显示其工作对其业务有价值且有益，但它们并未详述其拟议工作将如何对美国牛肉行业或当地经济和公共卫生产生所声称的达到国家重要性水平的影响。
申请人的主张取决于众多因素，且其未提供足够直接的证据将其拟议工作与所声称的对佛罗里达州、其当地农村社区或美国的经济和公共卫生利益联系起来。虽然申请人表达了为美国及其农村社区做贡献的愿望，但其未能以具体、有证明力的证据确立其工作具有所声称的潜力，能够超越其业务、客户和业务合作伙伴而影响该领域；具有雇用美国工人的显著潜力；具有重大积极经济影响，特别是在经济萧条地区；广泛增进社会福利；或以与国家重要性相称的水平影响属于国家倡议主题的事项。因此，申请人未能以优势证据证明其拟议工作具有国家重要性。
审理主任还认定，申请人未能证明其根据 Dhanasar 第二要素有能力推进拟议工作，也未能证明根据 Dhanasar 第三要素，整体而言豁免工作邀请要求（从而豁免劳工证）将有利于美国。但是，由于记录中的文件未能充分确立 Dhanasar 先例裁决第一要素所要求的申请人拟议工作的国家重要性，其未能证明符合国家利益豁免的资格。这一确定的驳回依据对申请人的上诉具有决定性，因此我们拒绝触及并在此保留申请人在 Dhanasar 第二和第三要素下的上诉论点和资格。参见 INS v. Bagarnasbad, 429 U.S. 第 25 页；另见 Matter of L-A-C-, 26 I&N Dec. 第 526 页注 7。
III. 结论
由于申请人未能满足 Dhanasar 分析框架所要求的第一要素，其未能证明其符合资格或作为酌情事项应获国家利益豁免。申请将继续被拒绝。
裁定：
上诉驳回。
