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美国公民及移民服务局 行政上诉办公室 非先例决定
案号：35821413 日期：2025年2月26日
对内布拉斯加服务中心决定的上诉
表格 I-140，外籍工人移民申请（国家利益豁免）
申请人 拟聘用受益人为高级软件工程师。申请人请求将受益人归类为持有高级学位的专业人士，属于就业类第二优先（EB-2）移民类别，并请求豁免该类别所附的职位邀请要求。参见《移民与国籍法》（本法）第203(b)(2)条，8 U.S.C. § 1153(b)(2)。
内布拉斯加服务中心审理主任否决了该申请，认定尽管受益人符合持有高级学位的专业人士这一类别的资格，但申请人未能证明豁免所要求的职位邀请、进而豁免劳工证将符合国家利益。现本事项依据8 C.F.R. § 103.3提交本办公室进行上诉审查。
申请人负有举证责任，须以优势证据标准证明其资格。Matter of Chawathe, 25 I&N Dec. 369, 375-76 (AAO 2010)。本办公室对本案问题进行重新审查（de novo）。Matter of Christo's, Inc., 26 I&N Dec. 537, 537 n.2 (AAO 2015)。经重新审查，本办公室将驳回上诉。
一、法律
为符合基础EB-2类别的资格，申请人必须证明受益人为持有高级学位的专业人士，或在科学、艺术或商业领域具有特殊能力的人士。本法第203(b)(2)(B)(i)条。由于该类别要求由美国雇主寻求该个人的服务，因此须另行证明豁免职位邀请要求符合国家利益。
本办公室在先例决定Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. 884 (AAO 2016)中确立了审理国家利益豁免申请的分析框架。Dhanasar指出，美国公民及移民服务局（USCIS）可作为裁量事项¹，对归类为EB-2类别的申请人授予职位邀请、进而劳工证的国家利益豁免，前提是申请人
¹ 参见 Poursina v. USCIS, 936 F.3d 868 (9th Cir. 2019)（认定USCIS授予或拒绝国家利益豁免的决定属裁量性质）。
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证明：(1) 该非公民拟从事的事业兼具实质价值和国家重要性；(2) 该非公民处于有利地位，能够推进拟从事的事业；以及(3) 综合权衡，豁免职位邀请要求、进而豁免劳工证要求将有利于美国。
第一项要件——实质价值和国家重要性——聚焦于该非公民拟从事的具体事业。事业的价值可在商业、创业、科学、技术、文化、健康或教育等一系列领域中得到证明。在确定拟从事的事业是否具有国家重要性时，本办公室考量其潜在的前瞻性影响。
第二项要件将焦点从拟从事的事业转向该非公民本人。为确定该非公民是否处于有利地位能够推进拟从事的事业，本办公室考量包括但不限于该个人的教育背景、技能、知识以及在相关或类似工作中取得成功的记录等因素。未来活动的模型或计划、实现拟从事事业的进展，以及潜在客户、用户、投资者或其他相关实体或个人的兴趣，也是关键考量因素。
第三项要件要求申请人证明，综合权衡各项适用因素，豁免职位邀请要求、进而豁免劳工证要求将有利于美国。USCIS可评估的因素包括：鉴于该非公民的资格性质或拟从事事业的性质，该非公民获得职位邀请或申请人获得劳工证是否不切实际；即使假设存在其他合格的美国工人，美国是否仍将从该非公民的贡献中受益；以及该非公民贡献所涉及的国家利益是否足够紧迫，以致值得放弃劳工证程序。所考量的各项因素综合起来必须表明，综合权衡，豁免职位邀请要求、进而豁免劳工证要求将有利于美国。
二、分析
申请人拟聘用受益人为全职、永久性高级软件工程师职位。审理主任认定受益人符合基础EB-2类别的资格。尚待确定的问题是，申请人是否已证明豁免职位邀请要求、进而豁免劳工证要求将符合国家利益。基于下述理由，本办公室认定申请人未能充分证明受益人拟从事的事业在Dhanasar分析框架第一项要件下具有国家重要性。尽管本办公室未逐项讨论每一份证据，但已审查并考量了每一份证据。
在否决申请时，审理主任认可受益人拟从事的事业具有实质价值，且其处于有利地位能够推进该事业。然而，审理主任认定申请人未能证明受益人拟从事事业的国家重要性，也未能证明综合权衡豁免职位邀请要求将有利于美国。在上诉中，申请人主张审理主任的决定有误，源于对法律标准的重大错误适用，以及未能考量支持受益人在Dhanasar框架下资格的关键证明性证据。
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受益人拟利用“先进计算架构和人机界面原理，安全地扩展和增强用户界面（UI）框架和用户体验（UX）功能，以支持I I云游戏和流媒体基础设施及服务。”申请人主张，受益人拟从事的事业将带来重大利益，创造数十亿美元的收入，并通过受益人的创新贡献使美国成为技术进步领域的领导者。申请人还强调了为支持申请以及回应审理主任的证据请求而提交的证据，以凸显所提交证据的充分性。记录包括一份专家意见书、推荐信以及行业报告和文章。
申请人主张，受益人开发的工具将显著增强 的产品和品牌，“将直接转化为高销量和收入，从而持续维持”申请人数十亿美元的收入。为评估受益人拟从事的事业是否满足国家重要性要求，本办公室审视记录受益人工作“潜在前瞻性影响”的证据。在Dhanasar中，本办公室指出“我们寻找拟从事事业的更广泛影响”，且“[一]项事业可能具有国家重要性，例如，因为它在某一特定领域具有国家甚至全球影响。”同上。本办公室还指出，“一项具有显著潜力雇用美国工人或具有其他重大积极经济影响的事业，例如特别是在经济萧条地区，很可能被理解为具有国家重要性。”同上，第890页。本案中，记录未包含充分的佐证证据，以表明受益人具体拟从事的事业在数字娱乐和游戏领域具有更广泛影响、对美国社会福利有所增强，或对美国产生达到国家重要性水平的重大积极经济影响。尽管本办公室认可受益人可能帮助申请人创造可观收入，但申请人未能充分解释或证明受益人的就业将如何独立地带来全国范围的经济增长或就业创造。
申请人主张，受益人的事业将显著促进整个游戏行业的增长、效率和创新。申请人进一步主张，受益人的工作将支持“在I I平台上持续提供卓越的游戏体验，进而促进美国和全球经济的成功。”在Dhanasar中，本办公室认定申请人的教学活动未达到具有国家重要性的水平，因为这些活动不会更广泛地影响其领域。同上，第893页。本案中，申请人未能证明受益人拟担任高级软件工程师的事业将对公司本身之外产生重大影响，以惠及区域或国家经济，达到Dhanasar所设想的重大经济效果水平。同上，第890页。
我们注意到，申请人在上诉中主张，鉴于其全球约1.2亿月活跃用户以及美国境内估计约3000万月活跃用户，受益人拟议的“为iGaming和流媒体服务扩展和增强UI框架及UX功能”的事业绝对符合国家利益。然而，申请人不能仅凭其市场份额就主张受益人的工作具有国家重要性。申请人必须证明受益人履行的职能和任务如何汇聚成一项具有国家重要性的事业。
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申请人主张，受益人拟议的事业与国家倡议相一致，特别是在推进先进计算和人机接口等关键和新兴技术方面。申请人进一步主张，受益人专注于通过利用人工智能能力推进系统管理和网络安全应用，直接支持美国政府加强国家安全的努力。我们认可推进关键和新兴技术以及网络安全应用的重要性，因此我们同意审理主任的决定，即申请人已证明受益人拟议的事业具有实质价值。然而，申请人未提供充分的信息和证据来证明拟议事业的预期影响将达到国家重要性的水平。此外，仅仅在重要领域工作不足以确立拟议事业的国家重要性。如前所述，在确定国家重要性时，相关问题不是个人将从事的行业或职业的重要性。相反，我们关注的是“外籍人士拟从事的具体事业”。Id. at 889。在此，申请人未充分解释受益人的事业将如何产生广泛影响，达到国家重要性的水平。此处的问题不是申请人创新的更广泛影响或行业对其产品的潜在利用，而是受益人作为高级软件工程师的具体拟议工作的潜在预期影响。申请人必须以相关、有证明力和可信的证据支持其主张。See Matter of Chawathe, 25 I&N Dec. at 376。在没有充分证据表明可直接归因于受益人未来工作的预期美国经济影响或就业创造的情况下，记录未显示受益人事业对区域或国家经济产生的利益将达到Dhanasar所设想的“实质性积极经济效应”水平。See Dhanasar, 26 I&N Dec. at 890。
基于上述理由，受益人拟议的事业不符合Dhanasar框架的第一项要件。由于记录中的文件未能确立Dhanasar先例决定第一项要件所要求的受益人拟议事业的国家重要性，申请人未证明其符合国家利益豁免的资格。由于该问题对申请人的上诉具有决定性，我们拒绝审理并在此保留关于其在Dhanasar所述第二项和第三项要件下资格的上诉论点。See INS v. Bagamasbad, 429 U.S. 24, 25 (1976)（“法院和机构无需对作出其所得结果所不必要的问题作出认定”）；see also Matter of L-A-C-, 26 I&N Dec. 516, 526 n.7 (BIA 2015)（在申请人否则不符合资格的情况下，拒绝在上诉中审理替代性问题）。
III. 结论
由于申请人未满足Dhanasar分析框架所要求的第一项要件，我们认定申请人未确立其有资格或基于自由裁量权以其他方式值得获得国家利益豁免。基于上述理由，上诉将被驳回。
裁定：上诉被驳回。
