行政上诉办公室非先例裁决
美国公民及移民服务局
案号：41583431
日期：2026 年 2 月 26 日
对服务中心运营部（SCOPS）裁决的上诉 表格 I-140，外籍劳工移民申请（国家利益豁免）
申请人是一名计算机科学家，寻求以杰出能力人士身份获得职业移民第二优先（EB-2）移民分类，并请求豁免该分类所附的工作邀请要求。见《移民与国籍法》（本法）第 203(b)(2) 条，8 U.S.C. § 1153(b)(2)。
服务中心运营部（SCOPS）拒绝了该申请，认定记录未能证明申请人符合资格，或未能证明其作为裁量事项值得获得国家利益豁免。现依据 8 C.F.R. § 103.3 将该事项提交本办公室审理。在上诉中，申请人主张 SCOPS 在法律结论和事实陈述上存在错误，并在分析其申请时滥用裁量权。申请人坚持认为其符合 EB-2 签证分类资格，并满足 Dhanasar 分析的第一、第二和第三要素。
申请人负有以优势证据证明其符合资格的举证责任。Matter of Chawathe, 25 I&N Dec. 369, 375-76 (AAO 2010)。本办公室对本案问题进行重新审查。Matter of Christa's, Inc., 26 I&N Dec. 537, 537 n.2 (AAO 2015)。经重新审查，本办公室将驳回上诉。
I. 法律
为符合基础 EB-2 签证分类资格，申请人必须证明其是在科学、艺术或商业领域具有杰出能力的高级专业人才或人士。本法第 203(b)(2)(A) 条。
高级学位是指任何高于学士学位的美国学术或专业学位或外国同等学位。8 C.F.R. § 204.5(k)(2)。美国学士学位或外国同等学位，加上该专业领域五年逐步提升的经验，等同于硕士学位。同上。
职业定义为本法第 101(a)(32) 条、8 U.S.C. § 1101(a)(32) 所列职业之一，以及任何以美国学士学位或其外国同等学位为进入该职业最低要求的职业。8 C.F.R. § 204.5(k)(2)。
杰出能力是指在科学、艺术或商业领域显著高于通常所遇专业水平的专长程度。8 C.F.R. § 204.5(k)(2)。申请人须初步提交满足六类证据中至少三类标准的文件。8 C.F.R. § 204.5(k)(3)(ii)(A)-(F)。然而，满足至少三项标准本身并不确立该分类资格。参见 6 USCIS Policy Manual F.5(B)(2)，https://www.uscis.gov/policy-manual。若申请人满足上述要求，本办公室随后将进行最终裁量，以决定整体证据是否显示其被认可具有所需专长程度，并将实质性惠及美国国家经济、文化或教育利益或福祉，且其在美国科学、艺术、专业或商业领域的服务为美国雇主所需。本法第 203(b)(2)(A) 条。
若申请人确立基础 EB-2 分类资格，其随后必须证明其值得作为裁量事项豁免工作邀请要求，符合“国家利益”。本法第 203(b)(2)(B)(i) 条。Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. 884, 889 (AAO 2016) 提供了审理国家利益豁免申请的框架。Dhanasar 指出，美国公民及移民服务局（USCIS）可作为裁量事项授予国家利益豁免，若申请人证明：
拟议工作同时具有实质价值与国家重要性；
该个人有能力推进其拟议工作；以及
整体而言，豁免工作邀请要求将惠及美国。
同上。
II. 分析
申请人于 2013 年在加拿大[已隐去]获得计算机工程学士学位，并于 2025 年获得电气工程与计算机科学硕士学位。申请人曾于 2023 年至 2025 年在[已隐去]担任研究助理，并于 2025 年在[已隐去]担任研究实习生。他打算在美国作为计算机科学领域的研究科学家工作。
A. EB-2 签证分类
如上所述，申请人必须首先证明其符合基础 EB-2 签证分类资格，即作为高级学位专业人士或在科学、艺术或商业领域具有杰出能力的人士。见本法第 203(b)(2)(A) 条。申请人主张以杰出能力人士身份符合 EB-2 分类资格。但 SCOPS 未说明申请人是否确立了 EB-2 分类资格。
在上诉中，申请人主张其还基于从[已隐去]获得的电气工程与计算机科学硕士学位，作为持有高级学位的专业人士符合 EB-2 分类资格。然而，记录显示申请人在 2025 年 2 月提交签证申请后，于 2025 年 5 月从[已隐去]获得硕士学位。申请人必须在提交申请时确立资格；申请不能在其依据新的事实组合变得符合资格后的未来日期获得批准。见 Matter of Katigbak, 14 I&N Dec. 45, 49 (Reg. Comm. 1971)。因此，申请人似乎不能基于其硕士学位作为持有高级学位的专业人士符合 EB-2 分类资格。在此，由于 SCOPS 未裁定申请人是否作为杰出能力人士符合 EB-2 分类资格，本办公室将保留该问题，以备将来需要时审议。
B. 国家利益豁免
SCOPS 认定，尽管申请人的拟议工作具有实质价值，且其有能力推进拟议工作，但申请人未能证明其拟议工作具有国家重要性，也未能证明整体而言豁免工作邀请要求（从而豁免劳工证）将惠及美国。尚待裁定的剩余问题是申请人是否证明豁免工作邀请要求将符合国家利益。基于下文所述理由，本办公室认定申请人未能充分证明其拟议工作在第一要素下的国家重要性。尽管本办公室可能不会逐一论述每项证据，但已审查并考虑了每一项证据。
关于其拟议工作，申请人表示其打算“继续[其]对开发最先进网络架构的研究，以增强计算机应用的连接性和性能，例如无线城市网络和高性能数据中心网络。”申请人解释其未来研究计划，称其“未来研究组织为三个协同项目，旨在通过增强韧性、性能和安全性来巩固美国技术基础。”他描述第一个项目“旨在创建去中心化网络，在集中式基础设施失效时提供有韧性的备份”，第二个项目“将去中心化理念转移到数据中心网络，解决其巨大的性能和能耗挑战”，第三个项目“继续网络安全的方面，识别并防御物联网（IoT）物理层未来无线威胁，以确保更具韧性和安全的数字生态系统。”
在上诉中，申请人主张 SCOPS 通过错误描述、贬低或忽视记录中的大量证据，从而偏离了适当的优势证据标准，认定其证据不足。
除法律另有规定不同标准外，申请人必须以优势证据证明其符合所请求移民福利的资格。Matter of Chawathe, 25 I&N Dec. at 375。在优势证据标准下，证据必须证明申请人的主张“可能为真”，其中“真实性”的判定基于每个案件的事实情况。同上 at 376。因此，USCIS 必须审查每项证据的相关性、证明价值和可信度，既单独审查也在整体证据背景下审查，以确定待证事实是否可能为真。同上。当 USCIS 对申请给予有理由的考虑并作出充分认定时，无需具体回应申请人提出的每一项主张，也无需回应申请人提交的每一项证据。Guaman-Loja v. Holder, 707 F.3d 119, 123 (1st Cir. 2013)；另见 Kazemzadeh v. U.S. Atty. Gen., 577 F.3d 1341, 1351 (11th Cir. 2009)；Casalena v. U.S. INS, 984 F.2d 105, 107 (4th Cir. 1993)。在本案中，本办公室已单独并在整体证据背景下审查了每项证据，并认定申请人未能以优势证据证明其拟议工作的国家重要性。
Dhanasar 分析框架的第一要素，即实质价值与国家重要性，聚焦于个人拟从事的具体工作。Dhanasar, 26 I&N Dec. at 889。工作的价值可在商业、创业、科学、技术、文化、健康或教育等一系列领域中得到证明。同上。在确定拟议工作是否具有国家重要性时，本办公室考虑其潜在未来影响。同上。例如，一项事业可能因在特定领域具有国家甚至全球影响而具有国家重要性，例如某些改进制造工艺或医学进步所产生的影响。同上。例如，一项工作若具有显著潜力雇用美国工人或具有其他实质性积极经济影响，特别是在经济萧条地区，则很可能被理解为具有国家重要性。同上 at 890。
申请人主张其关于无线网络连接性和性能的研究具有国家重要性，因为“美国无线行业及其相关基础设施在国家社会经济稳定和发展中发挥关键作用，2020 年预计 GDP 增长 8250 亿美元和就业市场增加 450 万个岗位即为证明。”申请人还主张其拟议工作具有重大国家影响，因为“需要解决美国无线基础设施稳定性问题。”他解释称，基于“人工智能等创新对美国数据中心需求的影响，目前需要新增约 47 吉瓦的发电容量”，国家“需要高效的网络架构设计解决方案，以确保经济增长和电力安全。”申请人提供了多篇文章，讨论无线通信的好处、自动驾驶汽车的数据需求、数据中心在技术行业中的作用以及无线行业对美国经济的贡献。他还提交了报告，提供数据中心市场收入预测和美国无线基础设施行业的关键统计数据，并评估数据中心电力需求增长。
在确定国家重要性时，相关问题不是个人将工作的行业或职业的重要性。相反，本办公室聚焦于外籍人士拟从事的具体工作。见 Dhanasar, 26 I&N Dec. at 889。尽管各种文章和报告证明了无线通信的好处、无线行业对美国经济的贡献，以及需要高效网络架构设计解决方案来应对数据中心日益增长的电力需求并确保经济增长和电力安全，但它们并未具体提及申请人的拟议工作及其影响达到国家重要性水平。见同上。记录缺乏充分信息和证据，以证明其开发最先进网络架构以增强计算机应用连接性和性能的拟议研究活动将如何在美国无线行业及其相关基础设施中产生更广泛影响，而非仅惠及其雇主、客户或使用其网络架构设计解决方案的客户。
申请人还主张“其工作获得了国防高级研究计划局（DARPA）和国家科学基金会（NSF）的资助”，且“其财政支持表明[其]推进拟议工作的研究惠及美国。”申请人提交了一篇 2024 年由其合著的会议文章副本，当时他是[已隐去]的研究生和研究助理，显示该研究工作得到 DARPA 合同和 NSF 的支持。申请人还提供了关于 DARPA 的信息，该机构是美国战争部内的独立研发机构，负责开发供军方使用的新兴技术，以及 NSF 的信息，该机构是支持美国科学和工程的联邦机构。证据显示联邦政府对与去中心化备用网络相关的过去研究项目之一感兴趣，这与 Dhanasar 框架的第二要素相关，该要素“将焦点从拟议工作转移到外籍人士”。见同上 at 890。在 Dhanasar 框架的第一要素中，本办公室聚焦于申请人拟从事的具体工作。见同上 at 889。
此外，申请人主张其“工作对于实现和维护国家在这些优先领域的技术领先地位的目标至关重要”，因为其拟议工作“应用于高级建模和仿真；网状网络/基础设施独立通信技术；以及有效载荷、传感器和仪器，所有这些均被正式认定为关键和新兴技术。”为支持该主张，申请人提供了国家科学技术委员会 2024 年更新的关键和新兴技术清单。本办公室认可申请人在计算机工程领域的研究贡献的价值、技术创新以及科学、技术、工程和数学（STEM）相关职业的重要性。然而，仅仅在重要领域工作不足以确立拟议工作的国家重要性。申请人的文件未具体提及其姓名或其关于无线网络连接性和性能的研究，也未讨论政府有意推广其计划的最先进网络架构的使用，以使其具有“在特定领域具有国家甚至全球影响，例如某些改进制造工艺或医学进步所产生的影响”，或具有更广泛影响，例如“显著潜力雇用美国工人或具有其他实质性积极经济影响，特别是在经济萧条地区”。见同上 at 889-90。
记录包括该领域专家的推荐信。来自[已隐去]计算机科学与人工智能教授的一封信主张申请人的“创新直接支持关键数字基础设施的发展，对国家安全和美国经济竞争力至关重要。”来自[已隐去]电气工程与计算机科学教授的一封信确认申请人是“一位杰出人才的研究者，正在为支撑我国经济和安全的无线路由基础设施的安全性和可信性做出重要贡献。”来自[已隐去]计算机科学教授的一封信指出申请人的“贡献对通信系统进步和城市整体韧性有价值。”来自[已隐去]计算机科学教授的一封信主张申请人是“一位独特才华的研究者，其工作处于网络韧性、网络安全和互联网未来的交汇点”，其“贡献提供了构建更安全可靠数字社会所需的基础技术。”来自[已隐去]计算机科学教授的一封信表示申请人“不仅跟随行业趋势，还贡献了实现这些趋势的重要研究，使其工作处于对美国数据隐私、安全通信和全球技术领先利益至关重要的技术演进前沿。”
申请人推荐人的意见并非没有分量，已予考虑。本办公室可酌情使用作为专家证词提交的咨询意见陈述。见 Matter of Caron International, 19 I&N Dec. 791, 795 (Comm'r 1988)。然而，本办公室最终负责对外籍人士是否符合所寻求福利资格作出最终裁定。同上。提交支持申请的推荐信并非资格的推定证据；本办公室可评估这些信件的内容是否支持外籍人士的资格。见同上 at 795-796；另见 Matter of V-K-, 24 I&N Dec. 500, n.2 (BIA 2008)（指出专家意见证词并不旨在作为“事实”证据）。因此，推荐人陈述的内容及其如何得知申请人的声誉是重要考虑因素。即使由独立专家撰写，由外籍人士为支持移民申请而征集的信件，其分量低于人们期望一位有成就的计算机科学家所具备的预先存在的独立证据。比较 Visinscaia v. Beers, 4 F.Supp.3d 126, 134-35 (D.D.C. 2013)（认定 USCIS 对领域专业人士未经证实的断言给予较低分量的决定并非任意和反复无常）。
在此，这些信件讨论了申请人的学术和专业成就、出版物、为知名期刊提供的同行评审服务、关键研究项目及其工作的重要性，以及对计算机科学领域的贡献。然而，这些信件未包含有说服力的佐证信息，说明申请人的拟议工作及其影响达到国家重要性水平。见 Dhanasar, 26 I&N Dec. at 889。这些信件未提供充分信息和证据，以证明申请人开发最先进网络架构以增强计算机应用连接性和性能的拟议研究活动将对计算机科学、技术、网络安全或通信系统、无线行业、国家经济或国家安全产生与国家重要性相称的影响。见同上。此外，申请人的学术和专业成就以及对计算机科学领域的研究贡献与 Dhanasar 框架的第二要素相关，以支持其有能力推进拟议工作。见同上 at 890。缺乏关于其更广泛影响的充分文件证据，申请人的拟议工作不符合 Dhanasar 框架第一要素的国家重要性要件。见同上 at 889。
由于记录中的文件未能充分确立 Dhanasar 先例裁决第一要素所要求的拟议工作国家重要性，申请人未能证明其符合国家利益豁免资格。因此，进一步分析其在 Dhanasar 所述第二和第三要素下的资格将无实际意义，本办公室将保留这些问题，以备将来需要时审议。
III. 结论
尽管申请人已表明其拟议工作具有实质价值，但其未能以优势证据证明拟议工作具有国家重要性。因此，本办公室认定记录未能证明申请人符合资格，或未能证明其作为裁量事项值得获得国家利益豁免。
裁定：
上诉驳回。
通知：本裁决构成该事项的最终决定。提交动议不会推迟裁决的效力。8 C.F.R. § 103.5(a)(1)(iv)。非法居留或否则不可入境或可被驱逐的外籍人士，可能通过签发 I-862 表格（出庭通知）而根据本法第 240 条启动驱逐程序。该程序可能导致其被驱逐出美国，并可能使其未来无法获得签证或其他移民福利。
