行政上诉办公室非先例裁决
美国公民及移民服务局
案号：37188402
日期：2025 年 2 月 27 日
对德克萨斯服务中心裁决的上诉 表格 I-140，外籍劳工移民申请（国家利益豁免）
申请人是一名航空公司飞行员，寻求以杰出能力个人的身份获得基于就业的第二优先（EB-2）移民分类，并寻求豁免该分类所附的工作邀请要求。见《移民与国籍法》（本法）第 203(b)(2) 条，8 U.S.C. § 1153(b)(2)。
德克萨斯服务中心审理主任拒绝了该申请，认定记录未能证明申请人有资格以杰出能力个人的身份获得 EB-2 分类，也未能证明豁免所要求的工作邀请、进而豁免劳工证将符合国家利益。现该事项依据 8 C.F.R. § 103.3 提交本办公室审理。
申请人负有以优势证据标准证明其资格的举证责任。Matter of Chawathe, 25 I&N Dec. 369, 375-76 (AAO 2010)。本办公室对本案问题进行重新审查。Matter of Christo's, Inc., 26 I&N Dec. 537, 537 n.2 (AAO 2015)。经重新审查，本办公室将驳回上诉。
I. 法律
要获得所依据的 EB-2 签证分类资格，申请人必须证明其是在科学、艺术或商业领域拥有高等学位的专业人士或具有杰出能力的个人。本法第 203(b)(2)(A) 条。
如果申请人证明其有资格获得所依据的 EB-2 分类，则还必须证明其值得行使裁量权，豁免工作邀请要求，因为该豁免「符合国家利益」。本法第 203(b)(2)(B)(i) 条。Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. 884, 889 (AAO 2016) 提供了审理国家利益豁免申请的框架。Dhanasar 案指出，美国公民及移民服务局（USCIS）可以行使裁量权，在申请人证明以下事项时批准国家利益豁免：
拟议工作同时具有实质价值与国家重要性；
该个人有能力推进其拟议工作；以及
整体而言，豁免工作邀请要求将有利于美国。
同上。
II. 分析
A. EB-2 分类
审理主任认定申请人无资格以持有高等学位的专业人士或杰出能力个人的身份获得 EB-2 分类。由于基于下文所述理由申请人不符合国家利益豁免资格，本办公室不审理并在此保留对其 EB-2 分类资格的认定。见 INS v. Bagamasbad, 429 U.S. 24, 25 (1976)（指出「法院和行政机关无须对作出裁决所不必需的问题作出认定」）；另见 Matter of L-A-C-, 26 I&N Dec. 516, 526 n.7 (BIA 2015)（在申请人本不符合资格的情况下，拒绝在上诉中审理其他替代性问题）。
B. 实质价值与国家重要性
Dhanasar 框架的第一要素，即实质价值与国家重要性，着眼于该个人拟从事的具体工作。Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. at 889。工作的价值可以在商业、创业、科学、技术、文化、健康或教育等一系列领域中得到证明。同上。申请人称其拟议工作是担任航空公司飞行员，并「通过担任机长，协调航空业的技术与行政层面，弥合飞行机组与管理层之间的视角，以整体性方法应对行业挑战，从而为航空公司作出贡献」。申请人解释称，他将主要担任航线机长，同时兼任教员。审理主任认定申请人的拟议工作具有实质价值。本办公室同意。
在确定拟议工作是否具有国家重要性时，本办公室考虑其潜在的未来影响。同上。这一考量可以包括拟议工作是否具有雇用美国工人的重大潜力（尤其是在经济萧条地区）、是否具有其他重大积极经济影响、是否在其领域内具有国家甚至全球影响，或是否具有表明国家重要性的其他更广泛影响。同上，第 889-90 页。审理主任认定，申请人未能证明其拟议工作将产生与国家重要性相称的重大积极经济影响或在其领域内的更广泛影响。
在上诉中，申请人主张审理主任认定有误，其拟议工作具有国家重要性。申请人声称，根据其每年驾驶航班的机票总成本和联邦消费税，其拟议工作将产生重大经济影响，他预计第一年机票收入为 10,098,042 美元，第五年增至 11,881,309 美元；第一年税收为 757,353 美元，第五年增至 891,098 美元。然而，申请人未能证明这些收入和税收预测对航空业而言显著偏高，或以其他方式表明其积极经济影响与国家重要性相称。申请人还声称其拟议工作将为机组人员创造就业，预计第一年 1,092 个岗位，第五年增至 1,428 个岗位。然而，申请人未能证明，作为航空公司飞行员，他如何能够负责雇用机组人员，而非由其服务的航空公司负责。申请人进一步主张，其货物运输将产生重大经济影响，预计第一年运输 17,000 吨，第五年增至 25,000 吨。申请人未能证明其预计的货物运输量在航空业中显著偏高，或以其他方式表明其积极经济影响达到国家重要性的水平。
申请人还声称，他可以通过专注于全面的安全分析和主动的风险管理，为美国航空业作出重大贡献。申请人未能证明其安全分析和风险管理是独特或创新的方法，或对其领域具有国家甚至全球影响。见同上，第 889 页（讨论改进制造工艺或医学进步作为特定领域内国家甚至全球影响的例子）。申请人进一步主张，其拟议工作通过飞行员培训和应急准备、优化飞行运营、培训项目、采用绿色技术、航空安保与安全、整合先进航空技术以及对辅助产业的影响而具有国家重要性。申请人未阐明其工作的这些方面如何超越其客户、乘客和学员，以表明国家重要性的方式更广泛地影响其领域。见同上（解释「我们寻求更广泛的影响」）。
申请人提交了一封来自 T-S- 的信函，T-S- 是 [已隐去] 的协调员兼讲师，表达了其认为申请人符合国家利益豁免资格的意见。T-S- 概述了申请人的拟议工作，并主张其具有国家重要性，因为其将专注于安全、效率、创新、劳动力发展和环境考量，从而对社会福祉产生积极影响。T-S- 未阐明申请人在这些领域的工作如何超越其将服务的航空公司、乘客和学员。在 Dhanasar 案中，本办公室认定申请人的教学活动未达到具有国家重要性的水平，因为这些活动不会更广泛地影响其领域。同上，第 893 页。在此，申请人未能证明其拟议工作如何以与国家重要性相称的方式更广泛地影响其领域。T-S- 进一步主张，申请人的拟议工作影响了一个被政府实体描述为具有国家重要性或属于国家倡议主题的事项。然而，T-S- 未指明任何受申请人拟议工作影响的政府实体或国家倡议。T-S- 还声称，申请人的拟议工作将通过解决飞行员短缺、提供培训项目、从事调机飞行运营、拥抱创新和技术以及精简运营，对美国经济产生重大积极影响。T-S- 未解释申请人在这些领域的工作如何超越其将服务的航空公司或公司及其学员，以表明国家重要性的水平更广泛地影响其领域。
申请人还提交了前雇主和同事的支持信。S-Q- 将申请人描述为「在国家利益各个领域——包括高等教育与培训、技术创新、国际合作、行业倡导和经济增长——推动积极变革与进步的催化剂」。然而，S-Q- 未解释申请人作为飞行员的工作如何超越其将服务的航空公司、乘客和学员，更广泛地影响其领域。E-C- 赞扬申请人的技能、经验及其为航空公司所做的工作，但未讨论申请人的拟议工作。L-T- 赞扬申请人过去的工作和技能，并认为其「作为飞行员的模范职业生涯及其对航空安全的全球性方法，使其成为有助于美国国家利益的宝贵资产」，但 L-T- 未具体说明申请人的拟议工作如何以表明国家重要性的方式广泛影响其领域。M-F- 赞扬申请人过去的工作，称其「在商业航空领域的多方面经验及其处理货物的熟练能力，使其成为对美国经济和社会高度相关的宝贵资产」，但 M-F- 未解释申请人的拟议工作如何超越其将服务的航空公司或公司，更广泛地影响其领域。S-K- 赞扬申请人过去的工作和技能，并认为「其对安全、指导和跨文化合作的奉献体现了与美国国家利益相一致的质量」，但未讨论申请人拟议工作的任何潜在未来影响。
申请人还提交了关于影响航空业各种问题的报告和文章。本办公室对国家重要性的评估不侧重于某一领域或行业的一般重要性，而是「侧重于外籍国民拟从事的具体工作」。同上，第 889 页。这些报告和文章未讨论申请人的拟议工作，不能证明其拟议工作是否具有国家重要性。
总之，记录未能证明申请人的公司具有雇用美国工人的重大潜力（尤其是在经济萧条地区）、具有其他重大积极经济影响、在其领域内具有国家甚至全球影响，或具有表明国家重要性的其他更广泛影响。因此，申请人不符合 Dhanasar 框架的第一要素。
C. Dhanasar 框架的其余要素
申请人未能证明其具体拟议工作的国家重要性，不符合 Dhanasar 框架的第一要素。由于该问题对申请人的上诉具有决定性，本办公室拒绝审理并在此保留对其是否符合 Dhanasar 框架第二和第三要素的认定。见 INS v. Bagamasbad, 429 U.S. at 25；另见 Matter of L-A-C-, 26 I&N Dec. at 526 n.7。
III. 结论
申请人未能证明其拟议工作的国家重要性，不符合 Dhanasar 分析框架的第一要素。因此，其未能证明有资格或值得行使裁量权，以国家利益为由豁免工作邀请要求。
裁定：
上诉驳回。
