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美国公民及移民服务局 行政上诉办公室非先例决定
案号：37095903 日期：2025年2月28日
对德克萨斯服务中心决定的上诉
表格 I-140，外籍工人移民申请（国家利益豁免）
申请人是一名工程师，寻求以高级学位专业人士身份获得基于就业的第二优先（EB-2）移民分类，并寻求豁免附属于该分类的工作邀请要求。移民与国籍法（该法）第203(b)(2)条，8 U.S.C. § 1153(b)(2)。德克萨斯服务中心审理主任否决了该申请，认定申请人未能证明其符合国家利益而应获得对工作邀请要求的自由裁量豁免。此事现依据8 C.F.R. § 103.3提交本办公室审理。申请人负有以优势证据标准证明其资格的责任。Matter of Chawathe, 25 I&N Dec. 369, 375-76 (AAO 2010)。本办公室对本案问题进行重新审查。Matter of Christo's, Inc., 26 I&N Dec. 537, 537 n.2 (AAO 2015)。经重新审查，本办公室将撤销审理主任的决定，并将此事发回重审，以作出与以下分析一致的新决定。
一、法律
如果申请人确立了基础EB-2分类的资格，则其必须进而证明其符合国家利益而应获得对工作邀请要求的自由裁量豁免。该法第203(b)(2)(B)(i)条。虽然法规和相关条例均未定义“国家利益”一词，Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. 884, 889 (AAO 2016)提供了审理国家利益豁免申请的分析框架。Dhanasar指出，美国公民及移民服务局（USCIS）可作为自由裁量事项1授予国家利益豁免，如果申请人证明：
- 拟议事业兼具实质价值和国家重要性；
- 该个人处于有利地位以推进其拟议事业；以及
- 权衡之下，豁免工作邀请要求将有利于美国。
同上。
1 参见 Flores v. Garland, 72 F.4th 85, 88 (5th Cir. 2023)（与第九、第十一和哥伦比亚特区巡回法院（以及第三巡回法院在一份未公布决定中）一致，认定USCIS授予或否决国家利益豁免的决定本质上属于自由裁量性质）。
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二、分析
审理主任认定申请人符合高级学位专业人士分类的资格，且拟议事业具有实质价值。然而，审理主任认定申请人未能证明拟议事业具有国家重要性，也未能证明豁免工作邀请要求将有利于美国。
A. 实质价值和国家重要性
Dhanasar第一项要件——实质价值和国家重要性——侧重于该个人拟从事的具体事业及其“潜在预期影响”。同上，第889页。事业的价值可在商业、创业、科学、技术、文化、健康或教育等一系列领域中得到证明。
在上诉中，申请人主张审理主任错误地解释了Dhanasar框架，称Dhanasar要求申请人证明其拟议事业具有国家或全球影响；必须在与国家重要性相称的层面上对领域产生更广泛的影响；或具有将达到国家重要性水平的影响——而实际上，Dhanasar规定上述指标可用于证明某项事业。申请人进一步主张，审理主任未审理其在Dhanasar框架第二和第三项要件下的资格，存在错误。
正如申请人所指出的，在Dhanasar中本办公室指出，“我们寻找”拟议事业的“更广泛影响”，且“[某]项事业可能具有国家重要性，例如，因为它在某一特定领域内具有国家甚至全球影响。”同上，第890页。本办公室还指出，“一项具有显著潜力雇用美国工人或具有其他重大积极经济效应的事业，特别是在经济萧条地区，例如，很可能被理解为具有国家重要性。”同上。此外，在确定拟议事业是否具有国家重要性时，本办公室考虑其潜在预期影响。同上。“事业”一词比一般职业更为具体；申请人不仅应提供关于该职业通常涉及何种内容的细节，还应提供该个人拟在该职业内具体从事何种类型工作的细节。例如，虽然工程是一个职业，但对拟议事业的说明应描述具体项目和目标，或该个人将从事的工程领域，而不是仅仅列出工程师的职责和责任。2
尽管审理主任认定申请人未能证明拟议事业具有国家重要性，但审理主任未对申请人的证据适用任何因素，也未解释为何该证据不足以确立此要件下的资格。具体而言，审理主任称“申请人提供了一封信函，表明其打算继续在美国担任工程师，并利用其专业知识和技能在石油和天然气领域的机械工程领域推动技术进步”，但“申请人必须证明其拟议事业的潜在预期影响”将对美国石油和天然气行业产生国家影响。”审理主任紧接着引用了Dhanasar的摘录和若干结论，包括：“[没有]证据证明他可能对国家层面的石油和天然气
2 一般参见6 USCIS政策手册F.5(D)(1)，https://www.uscis.gov/policy-manual。
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行业产生影响；”“[记录中]没有证据解释和证明申请人的拟议事业将如何超越该组织及其客户，对行业产生更广泛的影响；”以及“提交的证据不支持申请人关于拟议事业将达到Dhanasar所设想的‘实质性积极经济效应’水平的陈述。”
在本案中，审理主任未提及申请人提交的任何证据，也未解释记录中的证据如何导致认定申请人未能证明拟议事业具有国家重要性。然而，审理主任必须以书面形式说明决定的具体理由。C.F.R. § 103.3(a)(1)(i)。3 审理主任还应分析证据并得出结论，判断申请人的事业是否具有国家重要性。审理主任应侧重于申请人将从事何种工作，而非具体职业，并应牢记必须证明的是申请人具体拟议事业的国家重要性。一项事业若对某一领域具有重大潜在广泛影响，通常可达到具有国家重要性的水平，从而确立国家利益豁免的资格。审理主任应审查记录，以确定申请人是否证明其拟议事业在工程领域而非美国石油和天然气行业具有重大潜在广泛影响。
B. 其余资格要求
由于审理主任认定申请人未满足Dhanasar分析框架的第一项要件，审理主任未审理申请人在Dhanasar第二和第三项要件下的资格。发回重审时，审理主任应审理申请人关于第二和第三项要件的所有主张和证据，并解释对每项权衡因素给予的相对决定权重。
三、结论
基于上述理由，本办公室将撤销审理主任的决定，并将此事发回重审以进一步审理。发回重审时，审理主任应审查并全面分析整个记录，以考虑申请人是否已确立Dhanasar框架下的资格。如适当，审理主任在发回重审时可发出证据请求或拒绝意向通知。审理主任随后必须作出新决定，审理所有相关证据，以裁定申请人国家利益豁免资格主张的实质。
命令：审理主任的决定予以撤销。此事发回重审，以作出与上述分析一致的新决定。
3 另参见 Matter of M-P-, 20 I&N Dec. 786 (BIA 1994)（认定决定必须充分解释否决动议的理由，以使答辩人获得有意义的機會在上诉中质疑该裁定）。
