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美国公民及移民服务局 行政上诉办公室非先例决定
案由：40735163 日期：2026年1月5日
对服务中心运营处（SCOPS）决定的上诉
表格I-140，外籍工人移民申请（国家利益豁免）
申请人是一名企业家，寻求被归类为持有高级学位的专业人士。见《移民与国籍法》（本法）第203(b)(2)条，8 U.S.C. § 1153(b)(2)。申请人还寻求对附加于该基于就业的第二优先（EB-2）类别的职位邀请要求给予国家利益豁免。见本法第203(b)(2)(B)(i)条，8 U.S.C. § 1153(b)(2)(B)(i)。
服务中心运营处（SCOPS）驳回了该申请，认定记录未能证明对所需职位邀请、并因此对劳工证的豁免将符合国家利益。此事现依据8 C.F.R. § 103.3提交本办公室审理。
申请人负有以优势证据证明其资格的责任。Matter of Chawathe, 25 I&N Dec. 369, 375-76 (AAO 2010)。本办公室对此事项中的问题重新审查。Matter of Christa's, Inc., 26 I&N Dec. 537, 537 n.2 (AAO 2015)。经重新审查，本办公室将驳回上诉。
一、法律
为符合作为基础的EB-2签证类别资格，申请人必须证明其是在科学、艺术或商业领域拥有高级学位的专业人士或具有特殊能力的人士。本法第203(b)(2)(A)条。
如果申请人证明其符合作为基础的EB-2类别资格，则其必须进而证明其值得对职位邀请要求给予“符合国家利益”的裁量性豁免。本法第203(b)(2)(B)(i)条。Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. 884, 889 (AAO 2016)提供了审理国家利益豁免申请的分析框架。Dhanasar案指出，美国公民及移民服务局（USCIS）可作为裁量事项，1 在申请人证明以下各项时授予国家利益豁免：
- 拟从事的事业既具有实质价值又具有国家重要性；
1 见Flores v. Garland, 72 F.4th 85, 88 (5th Cir. 2023)（与第三、第九、第十一及哥伦比亚特区巡回上诉法院一致，认定USCIS授予或拒绝国家利益豁免的决定本质上属于裁量性质）。
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- 该个人处于有利地位以推进其拟从事的事业；以及
- 权衡之下，豁免职位邀请要求将有利于美国。
同上。 二、分析
申请人称其在采矿领域拥有超过35年的经验，以及广泛的商业和创业经验，包括创办和管理多家企业。他解释说，其公司[已隐去]是一家“专注于采矿业的商业管理咨询初创企业”，提供：采矿项目咨询；运营成本降低和流程优化；破碎卡车车队的全生命周期管理；先进数字工具的整合；以及为陷入困境的公司提供人力资源和扭亏为盈管理。
审理主任认定，虽然申请人证明了拟从事的事业具有实质价值，但其未能证明该拟从事的事业具有Dhanasar分析框架第一项要件所规定的国家重要性。基于下述理由，本办公室同意该认定。
在上诉中，申请人提交了一份书面论证意见，重申了关于拟从事事业所称国家重要性的论点。适用于移民福利请求的证明标准是“优势证据”。Matter of Chawathe, 25 I&N Dec. at 375-76。为确定申请人是否在优势证据标准下履行了其责任，本办公室评估申请人的主张是否“更可能而非不可能”或“很可能”为真，同时也考虑证据的质量（包括相关性、证明价值和可信度）。Id. at 376; Matter of E-M-, 20 I&N Dec. 77, 79-80 (Comm'r 1989)。
第一项要件，即实质价值和国家重要性，聚焦于该个人拟从事的具体事业。Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. at 889。事业的价值可在商业、创业、科学、技术、文化、健康或教育等一系列领域中得到证明。Id. 在确定拟从事的事业是否具有国家重要性时，本办公室考虑其潜在的前瞻性影响。Id.
在上诉中，申请人重申其拟从事的事业具有国家重要性，因为它与多项美国国家利益相一致，特别是在推进基础设施和能源优先事项方面，申请人主张这些事项需要采矿。申请人还称，2022年国家科学技术委员会的《关键和新兴技术清单》认可可持续资源管理和先进工程材料，这与他的拟从事事业及其将石灰石破碎从四个阶段减少到两个阶段的工艺创新相一致。虽然记录显示申请人在与国家利益相一致的领域工作，但本办公室对国家重要性的评估并不聚焦于某一领域或影响某一领域的问题的重要性，而是“聚焦于外籍国民拟从事的具体事业”。Id. at 889。所提交的文章、报告和《关键和新兴技术清单》并未直接涉及申请人的具体拟从事事业，包括其未来工作可能如何更广泛地影响这些领域。
在确定国家重要性时，相关问题不是该个人将从事的领域、行业或职业的重要性；相反，本办公室聚焦于“该外籍国民拟从事的具体事业”。
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见Dhanasar, 26 I&N Dec. at 889。就申请人的经验和能力主张而言，这些涉及Dhanasar框架的第二项要件，该要件“将焦点从拟从事的事业转移到外籍国民本人”。Id. at 890。此外，申请人必须证明其企业的国家重要性，而非采矿业的重要性。再者，“本办公室寻找更广泛的影响”，并且“一项事业可能具有国家重要性，例如，因为它在某一特定领域内具有国家甚至全球影响。”Id. 拟从事事业的更广泛影响，无论是国家的和/或国际的，都可为本办公室提供关于该拟从事事业国家重要性的信息。这并不是说影响仅从地理角度来审视。更广泛的影响可以超越某一拟从事事业的地理位置和焦点。相关的调查是更广泛的影响是否适用于仅仅狭窄地赋予该拟从事事业利益之外。本办公室还指出，“一项具有显著潜力雇用美国工人或具有其他重大积极经济影响的事业，例如特别是在经济萧条地区，很可能被理解为具有国家重要性。”Id. at 890。
为评估申请人的拟从事事业是否满足国家重要性要求，本办公室查看记录其工作“潜在前瞻性影响”的证据。虽然申请人的陈述反映其意图为其客户提供有价值的采矿服务，但其未提供足够的信息和证据来证明其拟从事事业的前瞻性影响达到国家重要性的水平。在Dhanasar案中，本办公室认定申请人的教学活动未达到国家重要性的水平，因为它们不会更广泛地影响其领域。Id. at 893。尽管申请人主张其事业将“产生真正的经济增值（EVA）——即超过成本、费用和资本回报的财富创造——确保超越私人盈利能力的广泛经济利益”，但申请人未提供足够的文件或信息来表明其拟从事事业将产生EVA，也未表明其事实上将对采矿业产生影响。此外，记录未能证明申请人有计划引入可能被该领域或行业其他从业者传播或采用的新颖方法或技术。尽管申请人声称其拟从事事业将包括将石灰石破碎从四个阶段减少到两个阶段的工艺创新，但其未解释这是否是一项新颖技术，以及它是否会被他人传播或采用。
在此，本办公室认定申请人未能表明其拟从事事业将充分延伸至其客户群之外，以在与国家重要性相称的水平上影响采矿服务业或更广泛的美国经济。
在Dhanasar案中，本办公室指出，“一项具有显著潜力雇用美国工人或具有其他重大积极经济影响的事业，例如特别是在经济萧条地区，很可能被理解为具有国家重要性。”Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. at 890。在上诉中，申请人称其计划将业务扩展到佛罗里达州以外，并在小企业管理局HUBZone项目认定的未充分利用商业区运营。”2 然而，申请人未能证明其企业符合要求
2 HUBZone计划促进欠发达商业区内的企业增长，目标是将联邦合同金额的百分之三授予获得HUBZone认证的公司。见 https://www.sba.gov/federal-contracting/contracting-assistance-programs/hubzone-program。在HUBZone内经营企业可提供若干
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获得HUBZone认证。此外，就申请人试图将其企业位于HUBZone等同于Dhanasar所强调的在“经济萧条地区”创造就业和经济影响而言，证据未能证明该公司具备获得HUBZone认证的资格，也未能充分解释仅仅将办公室设在HUBZone内如何构成“重大积极经济影响，尤其是在经济萧条地区”。而且，即使申请人的企业将在HUBZone地点创造新的就业（这一事实他并未证明），这种潜在雇佣所带来的经济影响也过于模糊，无法被视为Dhanasar所设想的具有国家重要性。Id. at 890。
最后，我们同意审理主任的结论，即申请人未能证明其事业“具有雇佣美国工人的重大潜力，或具有其他重大积极经济影响，尤其是在经济萧条地区”。Id. 在商业计划中，申请人表示到运营第五年，他打算在咨询、行政和管理领域创造33个直接就业岗位，并通过商品、物流和服务需求创造165个间接就业岗位。此外，申请人称拟议事业将在前五年内于公共招标中缴纳548,702美元税款。然而，商业计划未对这些预测的依据提供充分解释。此外，申请人未详细说明其预计公司将要创造的33个直接和165个间接就业岗位，例如这些岗位的类型、兼职与全职岗位的细分以及将在何处创造。即使该事业的收入和就业创造预测不止是猜测，它们也不能证明该事业将以达到国家重要性水平的规模运营，因为申请人未解释这些拟议就业数字和收入将如何影响预期运营地区，也未提供证据证明其商业运营将影响经济萧条地区。此外，申请人称公司将扩展至佛罗里达州以外并进入其他州。然而，该计划未提供这些预测依据的充分细节，也未充分解释这些销售和人员配置目标将如何实现。申请人必须以相关、具有证明力且可信的证据支持其主张。见 Matter of Chawathe, 25 I&N Dec. at 376。由于缺乏关于可直接归因于其未来工作的预期美国经济影响或就业创造的充分证据，记录未能显示申请人事业给地区或国家经济带来的利益将达到Dhanasar所设想的“重大积极经济影响”水平。Id. at 890。
B. Dhanasar框架的其余要件
申请人未能证明其具体拟议事业的国家重要性，不符合Dhanasar框架的第一项要件。由于该问题对申请人的上诉具有决定性，我们拒绝审理并在此保留对其是否符合Dhanasar框架第二项和第三项要件的裁定。见 INS v. Bagamasbad, 429 U.S. 24, 25 (1976)（指出“法院和机构无需对结果无需依赖的问题作出认定”）。
优势包括有资格获得联邦承包优先权、参与预留合同以及潜在税收激励。Id. 寻求HUBZone认证的企业必须确保其企业由美国公民、社区发展公司、农业合作社或印第安部落拥有和控制。Id. 此外，企业的主要办公室必须位于指定的HUBZone内，且必须是员工执行工作的最大数量所在地。Id.
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III. 结论
由于申请人未能满足Dhanasar分析框架所要求的第一项要件，我们认定其未能证明其有资格或基于自由裁量权本应获得国家利益豁免。基于上述理由，上诉将被驳回。
裁定：上诉被驳回。
通知：本决定构成本事项的最终决定。提交动议不会推迟该决定的效力。8 C.F.R. § 103.5(a)(l)(iv)。非法居留的外国人，或原本不可入境或可被驱逐的外国人，可能因签发Form 1-862出庭通知而根据该法第240条面临驱逐程序。该等程序可能导致其被驱逐出美国，并可能使其未来无法获得签证或其他移民福利。
