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美国公民及移民服务局 行政上诉办公室非先例决定
案卷编号：35054249 日期：2025年1月6日
对内布拉斯加服务中心决定的上诉
表格I-140，外籍工人移民申请（高级学位）
申请人是一所大学，寻求永久雇用受益人担任性别与性研究助理教授。该校请求将其归类为持有“高级学位”的专业人士，属于基于就业的第二优先（EB-2）移民签证类别。见《移民与国籍法》（本法）第203(b)(2)(A)条，8 U.S.C. § 1153(b)(2)(A)。作为美国劳工部（DOL）随附认证的替代，该校还请求将其指定为附表A下具有“特殊能力”的非公民。见20 C.F.R. §§ 656.5, 656.15。
内布拉斯加服务中心审理主任否决了该申请。审理主任认定申请人未证明受益人符合附表A指定的资格。在上诉中，该校指出审理主任错误地将受益人的EB-2资格视为具有“特殊能力”的非公民，而非高级学位专业人士。1
申请人负有以优势证据标准证明所请求福利资格的责任。Matter of Chawathe, 25 I&N Dec. 369, 375-76 (AAO 2010)。经行使重新审查的上诉审查权，见Matter of Christo's, Inc., 26 I&N Dec. 537, 537 n.2 (AAO 2015)，我们认定，由于该校未证明受益人符合附表A指定的资格，审理主任的EB-2分类错误属于无害错误。因此，我们将驳回上诉。
一、法律
组织可以为非公民担保美国永久居留权，作为高级学位专业人士从事要求至少学士学位并随后在其专业领域具有五年渐进经验的工作。8 C.F.R. § 204.5(k)(2)（定义“高级学位”一词）。该类别移民通常遵循三步程序。首先，为永久填补美国
1 在本事项中，DOL和美国公民及移民服务局（USCIS）的福利均要求证明“特殊能力”。但两机构对该术语的定义不同，且证据标准不同。比较20 C.F.R. §§ 656.5(b)(1), 656.15(d)（定义“特殊能力”一词并列出附表A指定的证据要求）与8 C.F.R. § 204.5(k)(2), (3)(ii)（定义同一术语并列出EB-2目的的证据要求）。
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工作并雇用外籍工人，潜在雇主必须寻求DOL认证。见本法第212(a)(5)(D)条，8 U.S.C. § 1182(a)(5)(D)。其次，如果DOL认证了该工作，雇主随后将劳工证与移民签证申请一并提交USCIS。见本法第204(a)(1)(F)条，8 U.S.C. § 1154(a)(1)(F)。最后，如果USCIS批准申请，非公民受益人可在国外申请移民签证，或如符合资格，在美国调整身份。见本法第245条，8 U.S.C. § 1255。
然而，DOL已认定美国某些职业以及需要特殊能力的其他工作缺乏足够工人。20 C.F.R. § 656.5。DOL已预先认定，在这些附表A工作中雇用外籍工人不会损害类似职位美国雇员的工资或工作条件。同上。由于附表A工人的潜在雇主无需向美国工人广告其提供的工作，DOL授权USCIS在申请程序中审理附表A申请。20 C.F.R. § 656.15(a)。因此，在此，USCIS不仅对申请作出裁定，还对其随附的附表A申请作出裁定。见20 C.F.R. § 656.15(e)（将USCIS附表A裁定描述为“决定性和最终的”）。
二、分析
A. 受益人不符合作为特殊能力非公民的附表A指定资格
除非附有DOL的个别劳工证，高级学位专业人士的申请通常必须包括附表A指定申请。8 C.F.R. § 204.5(k)(4)(i)。2 申请人请求根据附表A第II组将受益人指定为科学或艺术领域具有特殊能力的非公民。见20 C.F.R. § 656.5(b)(1)。
要为具有特殊能力的非公民获得附表A指定，申请人必须提交以下文件证据：
- 满足七项所列要求中的至少两项；
- 证明受益人已获得其领域内“公认专家的广泛赞誉和国际认可……”；以及
- 证明其在过去一年中在该领域的工作及其拟在美国从事的工作需要特殊能力。
20 C.F.R. § 656.15(d)(1)。
- 证据标准
记录支持审理主任的认定，即申请人通过提交受益人作为其领域内他人工作的评判人参与的证据，以及其在国际期刊上发表该领域学术文章的证据，满足了七项标准中的两项。见20 C.F.R. § 656.15(d)(1)(iv), (vi)。在上诉中，该校声称其通过
2 如果EB-2申请人证明放弃这些美国工人保护将“符合国家利益”，USCIS也有自由裁量权免除工作邀请和劳工证要求。本法第203(b)(2)(B)(i)条。但本申请未请求国家利益豁免。
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证明受益人获得其领域内卓越的国际公认奖项，以及其在该领域具有重大意义的原创学术研究贡献，满足了另外两项证据要求。见20 C.F.R. § 656.15(d)(1)(i), (v)。
然而，由于申请人已满足最低证据标准数量，我们无需确定其是否满足其他标准。见INS v. Bagamasbad, 429 U.S. 24, 25 (1976)（per curiam）（裁定机构无需对其最终决定不必要的问题作出“纯咨询性认定”）。因此，我们拒绝处理该校声称已满足的其他证据标准。
- 公认专家的广泛赞誉和国际认可
审理主任认定受益人所谓广泛赞誉和国际认可的证据不足。在上诉中，该校主张审理主任对该要求作出“最终实质审查”是错误的。
如申请人所主张，审理主任的决定将其关于受益人所谓赞誉和国际认可证据的结论描述为“最终实质审查”。USCIS在考虑非公民作为具有特殊能力的非公民是否符合EB-2分类资格时作出最终实质审查。见6 USCIS Policy Manual F.5(b)(2), www.uscis.gov/policy-manual；另见Kazarian v. USCIS, 596 F.3d 1115, 1119-20 (9th Cir. 2010)（同样要求将最终实质审查作为本法第203(b)(1)(A)条下“杰出能力”两步分析的最后部分）。
决定中包含最终实质审查表明审理主任混淆了附表A和EB-2分类目的的特殊能力标准。该决定引用了USCIS对EB-2目的“特殊能力”的定义。3
然而，仔细审查该决定表明，审理主任并未根据EB-2标准考虑受益人的特殊能力。相反，审理主任侧重于附表A下特殊能力的适当因素：广泛赞誉；以及国际认可。该决定指出，“记录中几乎没有证据表明受益人已获得国际广泛认可。”审理主任还认定，“在确定受益人的国际认可和广泛赞誉方面，出版物不如这些出版物所获得的引用次数那样可靠。”此外，该决定结论称：“记录未能表明受益人的著作已获得广泛赞誉和国际认可。因此，提交的证据不能证明受益人是第II组认证目的下具有特殊能力的人。”因此，尽管令人困惑地将其结论描述为最终实质审查，该决定适当地侧重于并讨论了附表A的广泛赞誉和国际认可因素。
3 该决定部分陈述其考虑了受益人是否具有“显著高于科学、艺术或商业领域通常遇到的专业程度”。见8 C.F.R. § 204.5(k)(2)（定义EB-2分类目的的“特殊能力”一词）。
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记录支持审理主任关于受益人声称的广泛赞誉和国际认可证据不足的认定。如前所述，申请人证明了受益人在其领域发表学术文章。但如审理主任所认定，申请人未提供这些文章对受益人领域影响的证据，例如其工作的引用次数以及她是否比其领域内其他人有更多引用，这些因素可能表明广泛赞誉或国际认可。没有此类证据，记录不能证明她的赞誉是广泛的或表明她的国际认可。
作为受益人所谓声誉和认可的证据，申请人主要依赖其所在领域或相关领域的其他美国教授的5封信函。这些信函将她描述为“国家和国际人文学研究界的关键资产”、“学术界乃至整个国家的杰出资产”、“具有国际声誉的学者”以及“性别与性研究领域国际公认的专家”。
但记录缺乏支持这些赞誉的充分证据。例如，信函称英格兰两所著名大学邀请受益人讲学。但记录缺乏所谓讲学邀请以及该领域专家对受益人演讲反应的客观书面证据。专家所作的陈述“应当由记录中的书面证据予以佐证”。See 6 USCJS Policy Manual F.2(B)(3)（在《移民与国籍法》第203(b)(1)(A)条规定的特殊能力非公民申请语境下讨论支持信）。
此外，部分信函表明的是受益人获得广泛声誉和国际认可的潜力，而非其已实现这些成就。一位美国非洲研究教授的信函称，受益人对导致人们从事性工作的经济和社会条件的探索“有潜力指导旨在解决性工作根源的干预措施的制定，从而有助于防止个人进入这一职业的努力。”（着重号为原文所加）。同样，一位英语/女性性别与性研究副教授的信函称，受益人正在进行的关于种族、性别和“后殖民性”的研究“有潜力影响关于去殖民化和国家建设的国内和国际讨论”。
记录表明受益人是性别与性领域一位有才华的年轻教授和研究人员。但证据未能证明足以将其确立为Schedule A指定目的下具有特殊能力的非公民的广泛声誉和国际认可。因此，我们将维持审理主任对申请人Schedule A申请的否决。
由于申请人未能证明其获得足够广泛的声誉和国际认可，我们无需触及并特此保留对她在该领域过去和未来工作是否需要特殊能力的考量。See Bagamasbad, 429 U.S. at 25.
B. 审理主任的EB-2错误分类属无害错误
如前所述，审理主任将受益人的EB-2资格作为特殊能力非公民加以考量，存在错误。高等学位专业人士和特殊能力非公民均可符合EB-2类别资格。《移民与国籍法》第203(b)(2)(A)条。但申请人
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明确请求将受益人作为高等学位专业人士进行EB-2分类。初次提交的材料包括一封来自该校学术人事副教务长的信函，声称“[受益人]符合高等学位专业人士的资格”。
然而，审理主任的错误并不具有实质意义。即使受益人符合高等学位专业人士的EB-2分类资格，审理主任对随附Schedule A申请的否决也是恰当的。因此，在缺乏劳工证或可获批的Schedule A申请的情况下，该申请必须被否决。See 8 C.F.R. § 204.5(k)(4)(i)（要求高等学位申请包括劳工证或可获批的Schedule A申请）。因此，审理主任的EB-2分类错误属无害错误。See Zamorano v. Garland, 2 F.4th 1213, 1228 (9th Cir. 2021)（在审查机构决定时适用“传统行政法原则”，包括无害错误规则）。
III. 结论
审理主任对受益人的EB-2资格分析有误。但审理主任对申请中随附的Schedule A指定申请予以否决是正确的。因此，我们将维持对该申请的否决。
命令：上诉被驳回。
