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美国公民及移民服务局 行政上诉办公室 非先例决定
案卷编号：34456958 日期：2025年1月6日
对德克萨斯服务中心决定的上诉
表格 I-140，外籍工人移民申请（国家利益豁免）
申请人是一名物理治疗专家，寻求以持有高级学位的专业人士身份获得就业第二优先（EB-2）移民分类，并寻求豁免与该分类相关的职位邀请要求。参见《移民与国籍法》（该法）第203(b)(2)条，8 U.S.C. § 1153(b)(2)。
德克萨斯服务中心审理主任否决了该申请，认定记录未能证明豁免所需职位邀请、并因此豁免劳工证将符合国家利益。此事现依据8 C.F.R. § 103.3提交本办公室进行上诉审查。
申请人负有举证责任，须以优势证据证明其资格。Matter of Chawathe, 25 I&N Dec. 369, 375-76 (AAO 2010)。本办公室对此事项中的问题进行重新审查。Matter of Christa's, Inc., 26 I&N Dec. 537, 537 n.2 (AAO 2015)。经重新审查，本办公室将驳回上诉。
为符合基础EB-2签证分类的资格，申请人必须证明其是高级学位专业人士或科学、艺术或商业领域具有特殊能力的人士。该法第203(b)(2)(A)条。高级学位是指任何高于学士学位的美国学术或专业学位或外国同等学位。美国学士学位或外国同等学位加上该专业领域五年逐步提升的经验，等同于硕士学位。如果该专业通常要求博士学位，则非公民必须拥有美国博士学位或外国同等学位。8 C.F.R. § 204.5(k)(2)。
如果申请人确立了基础EB-2分类的资格，则必须进而证明其值得对职位邀请要求给予"符合国家利益"的酌情豁免。该法第203(b)(2)(B)(i)条。本办公室的先例决定Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. 884, 889 (AAO 2016)为国家利益豁免申请的审理提供了框架。Dhanasar指出，美国公民及移民服务局（USCIS）可以作为酌情事项，1 在申请人证明以下各项时授予国家利益豁免：
1 参见Flores v. Garland, 72 F.4th 85, 88 (5th Cir. 2023)（与第三、第九、第十一和哥伦比亚特区巡回法院一致，认定USCIS授予或拒绝国家利益豁免的决定本质上属于酌情性质）。
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- 拟议事业既具有实质价值又具有国家重要性；
- 该个人处于有利地位，能够推进其拟议事业；以及
- 总体而言，豁免职位邀请要求将有利于美国。
同上。
作为初步事项，本办公室必须撤回审理主任关于申请人属于高级学位专业人士的认定。审理主任认定申请人满足该要求，因为她持有相当于美国物理治疗学士学位的外国学位，并在该专业领域拥有至少五年学士后逐步提升的经验。然而，根据申请人提交的《职业展望手册》物理治疗师条目中"如何成为物理治疗师"部分，"进入该职业的物理治疗师需要物理治疗博士（DPT）学位。所有州都要求物理治疗师持有执照。"如上所述，8 C.F.R. § 204.5(k)(2)中高级学位的定义在相关部分明确规定，"[如]该专业通常要求博士学位，则外籍人士必须拥有美国博士学位或外国同等学位。"换言之，如果"该专业通常要求博士学位"，该法规不允许教育和工作经验的组合。
申请人的"美国继续深造成绩与学位评估"显示她持有相当于学士学位和研究生证书的学历。值得注意的是，尽管评估人指出申请人被授予相当于美国物理治疗学士学位，但无论是文凭还是随附的翻译件，均未使用"学士学位"一词。相反，她的文凭写明她被授予"物理治疗执业者称号"。此外，评估人未涉及物理治疗师的DPT要求，也未充分解释其在评估医疗保健领域个人资历方面的经验。
由于申请人未证明其持有相当于DPT的外国学位，她未能证明其是符合8 C.F.R. § 204.5(k)(2)法规定义的高级学位专业人士。因此，本办公室将撤回审理主任关于此问题的认定。
关于申请人就其拟议事业的国家重要性所提出的主张，本办公室采纳并维持审理主任就此问题的决定。参见Matter of Burbano, 20 I&N Dec. 872, 874 (BIA 1994)；另参见Giday v. INS, 113 F.3d 230, 234 (D.C. Cir. 1997)（指出采纳并维持下级决定的作法"已被每一个直接面对该问题的其他巡回法院普遍接受"）；Chen v. INS, 87 F.3d 5, 8 (1st Cir. 1996)（与八个巡回法院一致，认定上诉审理者可以采纳并维持下级决定，只要他们对案件进行了"个别化考量"）。
审理主任否决了该申请，认定申请人实质性地改变了其拟议事业。虽然申请人在初次提交时首先提议担任物理治疗专家，但在回应审理主任的证据请求（RFE）时，申请人提交了新的陈述和商业计划，声称她现在打算创办自己的公司，专门提供综合居家护理服务。审理主任认定这一新信息构成对申请人拟议事业的不允许的实质性改变。换言之，审理主任实质上认定，由于提交时拟议的事业与RFE回复中描述的事业之间差距如此之大，记录中包含了两项独立且不同的拟议事业。
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由于审理主任每份申请只能对一项事业进行Dhanasar分析，他们分析了第一项事业。审理主任认定，证据未能充分显示申请人未来作为物理治疗专家的工作将具有国家或全球影响，将影响政府实体描述为具有国家重要性或属于国家倡议主题的事项，或如所声称的那样具有其他重大积极经济影响。因此，审理主任认定申请人未能证明其最初拟议事业的国家重要性。
在上诉中，申请人选择不回应审理主任的否决理由，而是将其论点建立在其新事业上，而审理主任并未对该新事业进行分析。2 在此过程中，申请人未能有意义地论证审理主任在分析最初事业及其证据时如何出错，因此未能推翻该认定。
本办公室同意审理主任关于拟议事业国家重要性的分析和结论。由于申请人必须在提交时确立资格，她关于申请提交后创办的新居家护理服务公司的主张不能予以考虑。8 C.F.R. § 103.2(b)(12)；Matter of Katigbak, 14 I&N Dec. 45, 49 (Comm'r 1971)。并且基于审理主任决定中所述的理由，本办公室同意申请人未能充分证明其最初作为物理治疗专家工作的事业具有国家重要性。
由于所认定的否决依据对申请人的上诉具有决定性，本办公室拒绝审理并在此保留申请人其余的上诉论点。参见INS v. Bagamasbad, 429 U.S. 24, 25 (1976)（per curiam）（认定机构无需对最终决定不必要的问题作出"纯粹咨询性的认定"）。
命令：上诉被驳回。
2 申请人的书面论证意见还提及她在护理方面的经验、申请人能够为时尚产业产生的"直接利益"，以及"她的活动对美国法律业务提供的重要支持"。记录不支持这些陈述。
