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美国公民及移民服务局 行政上诉办公室 非先例决定
关于 L-B-, LLC 案 日期：2018年1月9日
对加利福尼亚服务中心决定的上诉
申请：表格 I-129，非移民工作者申请
申请人是一家餐饮服务企业，寻求根据 L-1A 跨国公司调派人员非移民分类，临时雇用受益人担任其新办公室1的总经理。见《移民与国籍法》（该法）第101(a)(15)(L)条，8 U.S.C. § 1101(a)(15)(L)。L-1A 分类允许公司或其他法律实体（包括其关联公司或子公司）将符合条件的外国雇员调派至美国，临时从事管理或行政工作。
加利福尼亚服务中心审理主任驳回了申请，认定记录未能按要求证明受益人在外国实体中曾受雇于符合条件的管理或行政岗位，或将在一年内为申请人受雇于管理或行政岗位。
在上诉中，申请人主张审理主任的决定基于错误的事实认定以及对有关管理雇员的法律法规的适用错误。申请人主张其已证明受益人在外国实体的雇佣以及拟议雇佣均满足 L-1A 签证分类的标准。
经重新审查，我们将驳回上诉。
一、法律框架
要为新办公室确立 L-1A 非移民签证分类的资格，符合条件的组织必须在受益人申请入境美国之前的三年内，连续一年雇用受益人从事管理或行政工作。8 C.F.R. § 214.2(l)(3)(v)(B)。此外，受益人必须寻求临时进入美国，以管理或行政身份继续为同一雇主或其子公司或关联公司提供服务。该法第101(a)(15)(L)条。
1 “新办公室”一词指在美国经营业务不足一年的组织。8 C.F.R. § 214.2(l)(1)(ii)(F)。8 C.F.R. § 214.2(l)(3)(v)(C)的规定允许“新办公室”在申请获批之日起不超过一年的运营期内支持行政或管理职位。
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该法。申请人还必须证明受益人的先前教育、培训和就业经历使其有资格在美国履行拟议的服务。8 C.F.R. § 214.2(l)(3)。
申请人必须提交证据，证明新办公室将能够在一年内支持一个管理或行政职位。该证据必须证明申请人已获得足够的实际场所容纳其运营，并披露该实体的拟议性质和范围、其组织结构、其财务目标以及美国投资的规模。一般见 8 C.F.R. § 214.2(l)(3)(v)。
“管理能力”指在组织内的任职，其中雇员主要管理该组织，或该组织的部门、分支、职能或组成部分；监督和控制其他监督性、专业性或其他管理性雇员的工作，或管理组织内的一项基本职能，或组织的部门或分支；在组织层级内的高级层面或就所管理的职能而言，对人事行动或职能拥有权限；并对该雇员拥有权限的活动或职能的日常运营行使自由裁量权。该法第101(a)(44)(A)条。
“行政能力”指在组织内的任职，其中雇员主要指导该组织或该组织的主要组成部分或职能的管理；确立该组织、组成部分或职能的目标和政策；在自由裁量决策中行使广泛的自主权；并且仅接受组织高层行政人员、董事会或股东的一般监督或指导。该法第101(a)(44)(B)条。
这是两个不同的定义，申请人必须证明受益人的职责主要是管理职责或主要是行政职责。2
二、在外国从事管理或行政能力的雇佣
审理主任认定，申请人未能证明受益人的三名具有管理头衔的下属实际管理或监督了外国实体的其他雇员。审理主任进一步认定，受益人在国外的职位主要是协助执行业务的日常非监督性职责。
2 申请人最初将受益人的外国职责描述为管理职责。在回应审理主任的证据请求（RFE）时，申请人将受益人的职责描述为主要包括行政职责。在上诉中，申请人主张受益人对管理人员的监督满足了 L-1A 签证分类的标准。由于申请人未明确说明其是主张受益人主要为外国实体履行管理职责还是主要为外国实体履行行政职责，我们将同时讨论所主张的行政能力和管理能力。
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我们将同时讨论申请人对受益人外国职责的描述以及外国实体的员工配置情况，以确定申请人是否已证明这一资格要求。在审查员工配置水平作为确定个人是否以管理能力行事的因素时，我们必须考虑组织的合理需求，结合组织的总体目的和发展阶段。见该法第101(a)(44)(C)条。
A. 职责
在审查受益人的管理或行政能力时，我们审查申请人对工作职责的描述。见 8 C.F.R. § 214.2(l)(3)(ii)。管理能力和行政能力的定义有两个部分。第一，申请人必须证明受益人履行了某些高层职责。Champion World, Inc. v. INS, 940 F.2d 1533 (Table), 1991 WL 144470 (9th Cir. July 30, 1991)。第二，申请人必须证明受益人主要从事管理职责，而非与申请人的其他雇员一起从事普通运营活动。见，例如，Family Inc. v. USCIS, 469 F.3d 1313, 1316 (9th Cir. 2006)；Champion World, 940 F.2d at 1533。
在其支持信中，申请人称外国实体经营一家泰式与法式融合餐厅，雇有12人，在截至2015年12月的财政年度实现总收入120,000美元。最初，申请人称受益人“负责管理[外国实体]餐厅的日常运营”并“主持总共十一（11）名雇员的工作”。申请人列出了一系列职责，但未分配受益人在每项职责上的时间。其中若干任务，如规划菜单、管理餐厅的财务活动以及领导销售和营销活动，属于不属于行政或管理能力定义范围之内的职责。这些职责如所述属于不符合条件的职责，因为受益人是执行与这些职责相关任务的个人。其他若干职责描述得过于宽泛，无法确定这些职责是管理性、行政性还是不符合条件的。
在回应审理主任的证据请求时，外国实体指出受益人花费25%的时间指导组织的管理，45%的时间在自由裁量决策中行使广泛的自主权。外国实体表示受益人花费20%的时间确立组织的目标和政策，10%的时间管理组织的日常运营。这些职责实质上重述了行政能力定义的前三个要素和管理能力定义的第四个要素。关于受益人就业能力的结论性主张是不够的。仅仅重复法律法规的语言并不能满足申请人的举证责任。Fedin Bros. Co., Ltd. v. Sava, 724 F. Supp. 1103, 1108 (E.D.N.Y. 1989), aff'd, 905 F.2d 41 (2d. Cir. 1990)；Avyr Assocs., Inc. v. Meissner, 1997 WL 188942 at *5 (S.D.N.Y.)。
尽管外国实体还提供了一些叙述来描述这些宽泛表述的职责所涉及的任务，但该叙述未提供足够的细节以确定受益人的
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实际任务。例如，该外国实体称，受益人指导整体运营的管理（15%），并根据需要分配和委派任务以实现公司目标（10%）。该外国实体还声称，受益人对餐厅的运营及其下属员工履行的所有职责拥有自由裁量权（20%）；对人事事项拥有最终决定权（20%）；并且她主持管理层会议，就服务、目标、运营程序以及扩充菜品系列提出建议（5%）。同样，这一描述并未增加对受益人在其日常工作中所采取具体行动的实际理解。具体细节显然是判断受益人的职责在性质上是否主要为行政或管理的重要标志，否则满足定义就只是重复法规条文的问题。/d。
该外国实体也未解释为何最初列为受益人日常工作一部分的某些职责，在受益人职责的第二版描述中未再出现。关于受益人为该外国实体所履行职责的两份描述，均未提供充分且一致的证据来证明受益人的实际日常职责，从而表明受益人的主要职责属于管理或行政性质。
在上诉中，申请人引用了管理能力的定义，但未澄清受益人在国外的职责。相反，申请人主张受益人的“管理层级下属是一线主管，负责管理[该外国实体]的日常运营活动。”
受益人管理或指导该组织或该业务运营这一事实，并不能确立其符合《移民与国籍法》第101(a)(44)条所指的管理或行政性质的公司内部调任人员分类资格。根据法规，该分类资格要求某一职位的职责在性质上“主要”为行政或管理。《移民与国籍法》第101(A)(44)(A)和(B)条。尽管受益人可能对该外国实体的日常运营行使了一定自由裁量权，并可能拥有自由裁量决策所需的权限级别，但仅凭职位描述不足以证明其实际职责在性质上主要为管理或行政。
B. 人员配置
除所需的职责描述外，我们在审查受益人主张的管理或行政能力时，会审查记录的整体情况，包括公司组织结构、受益人下属员工的职责、是否有其他员工使受益人免于履行操作性职责、业务性质，以及任何有助于理解受益人实际职责和在业务中角色的其他因素。
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初始记录包括该外国实体2016年10月的组织结构图，其中将受益人描述为“总监”3，其下为一名总经理。一名厨师长/厨房经理和一名楼面经理显示向总经理汇报。三名厨师、一名清洁员工和四名服务员显示向厨师长/厨房经理和楼面经理汇报。
该外国实体将总经理描述为花费25%的时间监督楼面员工之间的沟通，花费20%的时间监督楼面员工并管理其工作安排。同样，楼面经理被描述为花费25%的时间监督楼面员工与厨房员工之间的沟通，花费20%的时间监督楼面员工并管理其排班。这些人员每人还花费15%的时间进行内部培训，花费15%的时间与客户沟通或调解客户投诉。这两个职位描述的相似性，令人质疑他们在该外国餐厅中的实际角色。
厨师长/厨房经理负责监督厨房运营、员工并监督班次，但似乎并不主要履行厨师的职责：这进一步令人质疑该外国实体的实际组织结构。我们注意到，厨师长/厨房经理与“行政总厨”会面以头脑风暴新概念和菜单变更，但组织结构图中并未标明“行政总厨”。尽管其中一份组织结构图将受益人标为“总监/主厨”，但该外国实体并未详细说明其在“厨师”角色中的职责。不同所谓“高层”职位的职责相似，且缺乏关于谁实际履行厨师相关职责的信息，这使人们对该公司实际的结构层级产生怀疑。
在上诉中，申请人承认楼面经理和总经理的职责“似乎重叠”，但未解释这两个职位之间的差异。申请人主张，厨房经理将大部分时间用于招聘、晋升、监督烹饪运营和培训下属，这使他几乎没有时间履行厨师职责。申请人在试图证明受益人至少有三名下属是经理或主管时，并未就该外国实体餐厅的职位及其职责提供可信且合理的描述。
“管理能力”的法定定义同时涵盖“人事经理”和“职能经理”。见《移民与国籍法》第101(a)(44)(A)(i)和(ii)条。人事经理须主要监督和控制其他主管、专业或管理员工的工作。与“经理”一词的通常理解相反，法规明确规定，“一线主管不得仅因该主管的监督职责而被视为以管理能力行事，除非其所监督的员工是专业人员。”《移民与国籍法》第101(a)(44)(A)(iv)条。如果受益人直接监督其他
该外国实体为回应审理主任的补证通知（RFE）而提交的2016年组织结构图，将受益人标为“总监/主厨”。
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员工，受益人还必须有权雇用和解雇这些员工，或建议采取此类行动，并采取其他人事行动。8 C.F.R. § 214.2(l)(1)(ii)(B)(1)。
此处的证据不能证实受益人和其下属的职责与其在该外国实体结构层级中的位置相对应。人为设置的下属层级和夸大的职位名称不具有证明力，也不能确立某一组织足够复杂以支持行政或经理职位。职责描述不支持受益人和该外国实体“管理层”在所提交组织结构图上的位置。记录中未包含可证明受益人主要为人事经理的具有证明力且一致的证据。
申请人也未明确说明受益人为该外国实体管理的具体职能。“职能经理”一词通常适用于受益人不监督或控制下属员工的工作，而是主要负责管理组织内“必要职能”的情形。见《移民与国籍法》第101(a)(44)(A)(ii)条。如果申请人主张受益人将管理一项必要职能，则必须清楚描述在管理该必要职能中将履行的职责。此外，申请人必须证明：“(1) 该职能是一项明确界定的活动；(2) 该职能是‘必要的’，即对组织具有核心意义；(3) 受益人将主要管理而非履行该职能；(4) 受益人将在组织层级中或在所管理职能方面处于高级别行事；以及 (5) 受益人将对该职能的日常运营行使自由裁量权。”Matter of G- Inc., Adopted Decision 2017-05 (AAO Nov. 8, 2017)。在本案中，申请人未描述或提供满足上述要求的证据。申请人未确立受益人管理了一项必要职能。
申请人亦未能证明受益人主要是行政主管。法条对“行政主管身份”一词的定义侧重于个人在复杂组织层级中的较高职位，包括组织的主要组成部分或职能，以及该人指挥组织的权力。见《移民与国籍法》第101(a)(44)(B)条。根据该法条，受益人必须有能力“指挥管理层”并“确立该组织的目标和政策”。该定义的内在要求是，组织必须设有下级管理层员工供受益人指挥，且这些员工必须主要关注组织的总体目标和政策，而非企业的日常运营。个人不会仅因拥有行政主管头衔或仅因作为所有者或唯一管理人员“指挥”企业而在法条下被认定为行政主管。受益人还必须行使“广泛的自由裁量决策权”，且仅接受“来自组织高层行政主管、董事会或股东的总体监督或指导”。同上。如上所述，外国实体对受益人下属的职位描述并未包含可信、具有证明力的证据，以证明下属的职责主要是管理性的。
在本案中，记录未包含充分一致的证据，使我们能够结合外国实体的总体目的和发展阶段来考虑其合理需求。
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尽管该外国实体成立已超过八年，但其并未提供关于受益人及其所称下属实际职责的一致、可信的证据。记录未能证明受益人为该外国实体主要履行行政主管或管理职责。
三、在美国从事管理性工作
申请人于2016年3月组建，本申请于2016年10月提交。因此，申请人在提交申请前尚未经营满一整年，属于新设办公室标准范畴。
如果申请人表明受益人赴美是为了开设“新设办公室”，则必须证明其已准备好在获批后立即开始经营，以便在一年时间内支持一名经理或行政主管。该证据应表明一种现实预期，即企业将取得成功并迅速扩张，从发展阶段迈向全面运营，届时将实际需要一名主要履行符合条件职责的经理或行政主管。参见8 C.F.R. § 214.2(1)(3)(v)。
审理主任认定，记录不支持申请人关于受益人将管理由经理或主管人员组成的下属员工的主张。审理主任的结论是，记录未能证明申请人将拥有足以在一年内将受益人职位提升至主要为管理性职位的组织结构。
申请人的商业计划表明，2016年6月至9月，即提交申请前的三个月，申请人将进行市场调研、调研供应商和销售商，并规划广告。在第二阶段，2016年10月至12月，申请人将推出其酒吧/餐厅。在第二阶段，申请人计划聘用一名经理、一名厨师、两名厨房员工和两名餐厅服务员，并举行餐厅盛大开业。申请人预计2016财年收入为100,000美元。商业计划的下一阶段，2017年1月至6月，显示餐厅全面运营，并增加一名经理、一名厨师和三名餐厅服务员。2017年剩余六个月用于增加广告、营销以及寻找更多扩张机会，且不包括2017年第二个六个月期间的任何额外招聘。商业计划估计申请人2017财年收入将增至690,000美元。
申请人的组织结构图显示受益人担任总经理/行政主厨，向一名董事汇报。该图还描绘了一名厨房经理和一名未具名的前厅经理，向受益人汇报。该图还显示两名厨师、两名厨房员工、四名服务员和一名服务员/配送人员向厨房经理和前厅经理汇报。
申请人还随商业计划提交了一份文件，显示餐厅的月度管理费用，包括工资总额约为31,500美元。其中约
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每周6,500美元的工资成本涵盖调酒师、酒吧助手/搬运工、两名厨房厨师、保安、一名DJ、一名配送人员以及两名具名个人 和 该文件与申请人商业计划中列明的职位不符，且未包括受益人50,000美元的年薪。4
审理主任于2017年2月发出补件通知（RFE），并通知申请人须在2017年5月前提交答复。在补件通知中，审理主任要求申请人提供2016年第三和第四季度的州季度工资报告。申请人2017年5月的答复未包含这些报告，也未包含任何证明申请人已开始运营的证据。对申请人地址处' '的互联网搜索结果显示，该酒吧/餐厅于2017年1月开业。见http:/,（最后访问日期2017年12月21日）。当申请人答复审理主任的补件通知时，该餐厅应已开业至少五个月。然而，记录未包含任何关于其开业、实际聘用员工的信息，或证明申请人正在实施其商业计划的证据。由于申请人实际开设了酒吧/餐厅并开始运营，在试图证明受益人将在一年内以管理或行政主管身份履职时，合理预期申请人会提供其实际员工和收入的佐证证据。
在上诉中，申请人依据此前提交的拟设厨房经理和前厅经理的职位描述，并主张所提供的描述表明厨房经理和前厅经理将处理餐厅的基本职能。申请人声称“拟议的组织结构足够复杂，足以证明[受]益人将从主要履行非管理性职责中解脱出来。”
如上所述，申请人酒吧/餐厅员工的每周工资与其商业计划中列明并在上诉中重申的职位不符。例如，估计的每周工资不包括受益人的总经理/行政主厨职位。记录也未佐证申请人聘用了厨房经理和前厅经理。记录未能证明申请人将实际聘用受益人担任拟议的总经理/行政主厨职位。申请人必须以独立、客观的证据解决记录中的这一模糊之处，指明真相所在。Matter of Ho, 19 I&N Dec. 582, 591-92 (BIA 1988)。未解决的重要模糊和矛盾可能导致我们重新评估为支持所请求移民利益而提交的其他证据的可靠性和充分性。同上。在此，记录未包含充分一致的证据，以证明一种现实预期，即申请人将取得成功并迅速扩张，从发展阶段迈向全面运营，届时将实际需要一名主要履行符合条件职责的经理或行政主管。
4 每周工资的明细包括两名厨师2,040美元。如果受益人履行其中一名厨师的职责，该金额可涵盖受益人的工资。
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我们还审查了显示受益人配偶向申请人转账50,000美元作为外国实体出资的证据。5 记录还包括一份显示外国实体总收入的2015年表格、外国实体日期为2017年1月和2017年3月的部分翻译6税务申报文件，以及一份2017年4月的月度工资文件。若无额外证据，记录未包含充分信息以证明外国实体具有财务能力向受益人支付报酬并按申请及随附文件所述在美国开始经营。
申请人未提交具有证明力的证据，以证明其有可信预期在一年时间内支持一名经理或行政主管。
四、结论
上诉被驳回，因为申请人未能证明受益人受雇于外国实体担任管理或行政主管职位，且将在一年内受雇于申请人担任管理或行政主管职位。
裁定：上诉被驳回。
引用为 Matter of L-B-, LLC, ID# 881560 (AAO Jan. 9, 2018)
5 申请人主张，29,000美元的出资来自受益人配偶出售个人财产，另外21,000美元来自其个人资金。尽管申请人提及受益人和其配偶对境外实体的所有权，但案卷中不包含佐证该所有权的证据。因此，尚不清楚该境外实体是否实际提供了取得其在申请人中成员资格所需的资本，而这是申请人运营协议所要求的。尽管我们不对申请人与受益人境外雇主之间的合格关系作出认定，但申请人在任何未来程序中必须解决这一问题。 6 任何外文文件必须附有完整的英文翻译。8 C.F.R. § 103.2(b)(3)。翻译人员必须证明英文翻译完整且准确，并且翻译人员有能力将该外文翻译成英文。同上。税务申报文件仅包含翻译的第一段。由于申请人未提交经适当认证的文件英文翻译，我们无法有意义地确定翻译材料是否准确，从而支持申请人的主张。
