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美国公民及移民服务局 行政上诉办公室 非先例决定
案卷编号：29278039 日期：2024年1月9日
对德克萨斯服务中心决定的上诉
表格 I-140，外籍工人移民申请（高等学位、特殊能力、国家利益豁免）
申请人是一家法律服务提供者，寻求作为持有高等学位的专业人士获得职业移民第二优先（EB-2）移民分类，并寻求对该分类所附工作要求获得国家利益豁免。参见《移民与国籍法》（该法）第203(b)(2)条，8 U.S.C. § 1153(b)(2)。
德克萨斯服务中心审理主任否决了该申请，认定记录未能证明申请人符合基础EB-2分类的资格，也未能证明其符合Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. 884, 889 (AAO 2016)先例决定所设分析框架三项要件中任何一项的资格。本事项现因上诉而由本办公室审理。8 C.F.R. § 103.3。
申请人负有举证责任，须以优势证据证明其资格。Matter of Chawathe, 25 I&N Dec. 369, 375-76 (AAO 2010)。本办公室对本事项中的问题进行重新审查（de novo）。Matter of Christa's, Inc., 26 I&N Dec. 537, 537 n.2 (AAO 2015)。经重新审查，本办公室将驳回上诉。
一、法律
为确立国家利益豁免的资格，申请人必须首先证明其符合基础EB-2签证分类的资格，即作为高等学位专业人士或科学、艺术或商业领域具有特殊能力的人士。该法第203(b)(2)(B)(i)条。
高等学位是指任何高于学士学位的美国学术或专业学位或外国同等学位。美国学士学位或外国同等学位，加上该专业领域五年渐进式工作经验，等同于硕士学位。
一旦申请人证明其符合作为持有高等学位的专业人士或具有特殊能力的人士的资格，其随后必须证明其值得“在国家利益”下获得对工作要求行使自由裁量权的豁免。该法第203(b)(2)(B)(i)条。虽然法规和相关条例均未界定“国家利益”一词，Dhanasar
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提供了审理国家利益豁免申请的分析框架。Dhanasar, 26 I&N Dec. 884。Dhanasar指出，美国公民及移民服务局（USCIS）可作为自由裁量事项¹，在申请人证明以下内容时授予国家利益豁免：
- 拟议事业既具有实质价值又具有国家重要性；
- 该个人处于有利地位以推进其拟议事业；以及
- 权衡之下，豁免工作要求将有利于美国。
二、分析
A. 高等学位
在对申请人符合基础分类资格进行重新审查时，本办公室同意审理主任的意见，即申请人未能证明其符合作为持有高等学位的专业人士的资格。² 尽管审理主任认定申请人持有相当于美国法学学士学位的外国学位，但审理主任认定证据未能证明其在专业领域拥有至少五年学士学位后的渐进式工作经验。
为表明申请人持有符合条件的高等学位，申请必须附有“[a]显示[该个人]持有美国高等学位或外国同等学位的官方学术记录。”8 C.F.R. § 204.5(k)(3)(i)(A)。或者，申请人可提交“[a]显示[该个人]持有美国学士学位或外国同等学位的官方学术记录，以及由现任或前任雇主出具的证明信函，表明[该个人]在专业领域拥有至少五年学士学位后的渐进式工作经验。”8 C.F.R. § 204.5(k)(3)(i)(B)。
本办公室注意到提及申请人建筑与城市规划文凭以及其完成环境管理项目的文件。申请人未就这两个外国学术项目提交学历等同评估，因此本办公室无法确定其美国等同性。此外，记录中似乎未包含建筑与城市规划项目的文凭，而仅有成绩单和提及文凭的文件。同样，申请人将环境管理课程称为“本科后”和“研究生”项目，但未解释这些术语在美国等同性语境下的用法，也未提供证据表明完成该项目获得了学位。由于本办公室无法确定这些学术项目是否等同于美国学士学位，即使申请人证明其在任一领域拥有至少五年渐进式工作经验，本办公室也不能将其经验视为学士学位后的经验。
¹ 另见 Poursina v. USCIS, 936 F.3d 868 (9th Cir. 2019)（认定USCIS授予或拒绝国家利益豁免的决定属自由裁量性质）。 ² 申请人未主张其符合具有特殊能力人士的资格。因此，本办公室将不讨论证据是否证明其符合8 C.F.R. § 204.5(k)(3)(ii)(A)-(F)六类证据中任何一类的资格。
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根据记录中所含信息，申请人未能履行其举证责任，依照8 C.F.R. § 204.5(k)(3)(i)(B)证明其外国法学教育的美国等同性。审理主任发出了补件通知（RFE），要求提供该学术项目的学历等同评估，但申请人未提供此类文件。审理主任仍查阅了AACRAO EDGE数据库，并认定申请人的外国教育相当于美国法学学士学位。AACRAO EDGE数据库是关于外国教育美国等同性的可靠资源。欲了解更多信息，请访问https://www.aacrao.org/edge。
然而，审理主任认定证据未能证明申请人在提交申请时在法学领域拥有至少五年学士学位后的渐进式工作经验。本办公室同意。所提供的证据未完全符合8 C.F.R. § 204.5(g)(1)的规定，该条相关规定为，“[有]关符合条件经验或培训的证据应采用现任或前任雇主或培训者出具的证明信函形式，并应包括撰写人的姓名、地址和职务，以及对[该个人]所履行职责或所接受培训的具体描述。”审理主任特别要求提供包含此类信息的信函，并为申请人提供了提交补充证据以克服初始就业证据缺陷的机会。
申请人在上诉时向本办公室提交了相同的信函供审查。这些信函未能满足申请人的举证责任，因为它们未描述申请人的职责，也未表明其所从事的工作如何具有渐进性，且未提供包含月、日、年的明确起止日期。此外，数封信函未使用信笺抬头，也未以其他方式表明其为正式函件。法院行政办公室的打印件提供了申请人所办理的四宗案件的状态更新，但这几乎无法说明申请人何时办理这些案件或工作内容为何。另一份文件表明申请人曾担任陪审员。若无更多背景信息，这似乎仅确认申请人履行了陪审义务。本办公室无法确定该文件如何体现任何工作经验。
在上诉时，申请人提供了一份证明其担任调解员的证书。该文件包含多个日期，但未解释在调解员工作语境下这些日期所指为何。申请人对该文件所代表的内容几乎未作解释，仅将该文件标注为志愿工作。无法明确其工作是若干单独孤立的日子，还是其工作在多个场合跨越数日。因此，该文件不足以确立其作为调解员工作经历的具体时间范围。
本办公室审查了申请人的简历及其关于自身经历的陈述；然而，申请人为确立资格目的而自行制作的文件，其证明力不如来自其雇主等来源的独立客观证据。因此，尽管本办公室已考虑申请人对其自身经历的陈述，但认定其不足以证明申请人为确立作为高等学位专业人士的资格目的而拥有至少五年学士学位后的渐进式工作经验。
基于上述理由，申请人未能证明其在任何专业领域拥有五年学士学位后的渐进式工作经验。因此，其未能证明其为高等
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学位专业人士。符合EB-2分类资格是门槛要求。因此，申请人未能确立国家利益豁免的资格。
B. 其他缺陷
尽管审理主任明确要求提供，但申请人未按要求提供ETA Form 9089或ETA-750。此外，我们审查了申请人关于其拟议事业的陈述，并认定这些陈述简短且含糊，因而无法对其进行任何有意义的分析。就我们所能理解的申请人拟议事业而言，我们认定其似乎不具有国家重要性。例如，追求其自身教育的事业可能关乎申请人个人的和专业上的成就，但此类活动似乎对国家没有任何更广泛的影响。申请人在今后的任何申请中都应注意到这些缺陷。
- 结论
申请人未能证明其符合该法第203(b)(2)(A)条规定的持有高等学位的专业人士成员或特殊能力个人的资格。因此，申请人未能确立其寻求的移民福利的资格。该法第291条，8 U.S.C. § 1361；Matter of Otiende, 26 I&N Dec. 127, 128 (BIA 2013)。
由于所认定的驳回理由对申请人的上诉具有决定性，我们拒绝触及并在此保留关于Dhanasar框架下资格的论点。参见INS v. Bagamasbad, 429 U.S. 24, 25 (1976)（“法院和行政机关无须对作出其所得结果所不必需的问题作出认定”）；另参见Matter of L-A-C-, 26 I&N Dec. 516, 526 n.7 (BIA 2015)（在申请人本不具备资格的情况下，拒绝在上诉中触及替代性问题）。
基于上述理由，上诉将被驳回。
裁定：上诉被驳回。
