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美国公民及移民服务局 行政上诉办公室 非先例决定
案号：23069391 日期：2023年1月11日
对德克萨斯服务中心决定的上诉
表格I-140，外籍工人移民申请（国家利益豁免）
申请人是一名飞行员，寻求以持有高级学位的专业人士身份获得职业移民第二优先（EB-2）移民分类，并寻求豁免与该分类相关的职位offer要求。见《移民与国籍法》（本法）第203(b)(2)条，8 U.S.C. § 1153(b)(2)。
德克萨斯服务中心审理主任否决了该申请，认定尽管申请人是高级学位专业人士并已确立EB-2分类资格，但其未能证明符合国家利益豁免资格。审理主任认定申请人已证明拟从事的事业具有实质性价值。然而，审理主任认定申请人未能证明拟从事的事业具有国家重要性、其处于有利地位推进拟从事的事业，或总体而言豁免职位offer要求（从而豁免劳工证）将有利于美国。此事现因上诉而由本办公室审理。8 C.F.R. § 103.3。
申请人负有举证责任，须以优势证据标准证明其资格。Matter of Chawathe, 25 I&N Dec. 369, 375-76 (AAO 2010)。本办公室对此事项中的问题重新审查。Matter of Christa's, Inc., 26 I&N Dec. 537, 537 n.2 (AAO 2015)。经重新审查，本办公室将驳回上诉。
一、法律
为确立国家利益豁免资格，申请人必须首先证明其符合基础EB-2签证分类资格，即作为高级学位专业人士或科学、艺术或商业领域具有特殊能力的人士。本法第203(b)(2)(B)(i)条。
一旦申请人证明其作为持有高级学位的专业人士或具有特殊能力的人士符合资格，其随后必须证明其值得获得对职位offer要求“符合国家利益”的酌情豁免。本法第203(b)(2)(B)(i)条。虽然法规和相关条例均未定义“国家利益”一词，Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. 884, 889 (AAO 2016)提供了审理国家
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利益豁免申请的框架。Dhanasar案指出，美国公民及移民服务局（USCIS）可酌情决定，若申请人证明以下各项，则可授予国家利益豁免：
- 拟从事的事业既具有实质性价值又具有国家重要性；
- 该个人处于有利地位推进其拟从事的事业；以及
- 总体而言，豁免职位offer要求将有利于美国。
二、分析
审理主任认定申请人是持有高级学位的专业人士。需裁定的剩余问题是申请人是否符合Dhanasar框架下的国家利益豁免资格。
申请人对其拟从事的事业描述如下：
我打算继续运用我在航空领域的专业知识和技能，在美国航空公司担任飞行员。我在航空、飞行运营、军事飞行运营、驾驶、飞行训练、航空管理、飞行安全、机组资源管理、航空媒体管理、航空器维护与检查、飞行后勤及领导力等领域拥有丰富经验。我打算运用我的技能帮助缓解美国飞行员短缺问题。
他主张该拟从事的事业将“帮助美国新兴和扩张中的航空企业……[并]构成经济不可或缺的一部分。”
Dhanasar的第一项要件——实质性价值和国家重要性——聚焦于个人拟从事的具体事业。该事业的价值可在商业、创业、科学、技术、文化、健康或教育等一系列领域中得到证明。在确定拟从事的事业是否具有国家重要性时，本办公室考虑其潜在的前景影响。Dhanasar, 26 I&N Dec. at 889。审理主任认定，尽管申请人的拟从事事业具有实质性价值，但记录未能确立该拟从事事业的国家重要性。
在上诉中，申请人主张审理主任在审查证据时未适用正确的证明标准。尽管本办公室认可申请人的上诉主张，但仍认定记录中的文件不足以确立Dhanasar先例决定第一项要件所要求的拟从事事业的国家重要性。
在初次提交时以及回应审理主任的证据请求时，申请人提交了大量关于航空公司飞行员短缺的文章、航空行业报告、国家利益豁免资格咨询意见、推荐信及其职业计划和陈述等证据。虽然本办公室不逐一讨论每项证据，但
1 另见 Poursina v. USCIS, 936 F.3d 868 (9th Cir. 2019)（认定USCIS授予或拒绝国家利益豁免的决定属酌情性质）。 2 记录显示申请人持有等同于1994年获得的美国学士学位，其后拥有超过五年的渐进式经验。见 8 C.F.R. § 204.5(k)(3)(i)(B)。
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已审查并考虑了每一项。在Dhanasar案中，本办公室指出“我们寻找拟从事事业的更广泛影响”，且“[一项]事业可能具有国家重要性，例如，因为它在某一特定领域具有国家甚至全球影响。”Id. at 889。
文章和报告证明了航空公司飞行员短缺。然而，正如审理主任所指出的，劳工证程序解决各领域合格工人短缺问题。仅此事实不足以证明申请人的拟从事事业具有国家重要性。本办公室进一步指出，记录中的参考资料未讨论申请人具体的拟从事事业。在确定国家重要性时，相关问题不是个人将从事的行业或职业的重要性；相反，本办公室聚焦于“外籍国民拟从事的具体事业”。见 id. at 889。尽管本办公室认可航空和航空学领域的重要性，但申请人未能充分解释和记录其作为美国航空公司飞行员的工作将如何产生达到国家重要性水平的影响。
申请人提交了一份关于申请人国家利益豁免资格的咨询意见。该意见主要讨论申请人的教育和经验，以及基于2015年至2018年先前资料的美国飞行员短缺和航空业。该咨询意见未包含对申请人具体拟从事事业或其国家重要性的讨论。此外，该意见重复了申请人已在简历和职业计划中提供的信息，未添加独立分析。作为酌情事项，本办公室可将申请人提交的意见陈述用作咨询意见。Matter of Caron Int'l, Inc., 19 I&N Dec. 791, 795 (Comm'r 1988)。然而，若意见与记录中其他信息不一致或在任何方面存疑，本办公室将拒绝该意见或给予较低权重。Id. 本办公室最终负责就个人是否符合所寻求福利的资格作出最终裁定；专家意见信的提交并非资格的推定证据。Id. 在此，该咨询意见证明价值甚微，因其未实质性地涉及拟从事事业的细节及其为何具有国家重要性。
申请人还提交了记录其飞行员经验的推荐信。尽管记录证明了申请人在航空职业生涯中的成就，但证据未证明其工作对其具体雇主之外的整个航空领域的影响。未指明领域内具体影响的笼统结论性陈述证明价值甚微。见 1756, Inc. v. U.S. Att'y Gen., 745 F. Supp. 9, 15 (D.D.C. 1990)（认定机构在移民福利审理中无需采信结论性主张）。
申请人表示其打算在美国“寻求航空公司内的职位”。然而，国家利益豁免的目的不是使申请人能够从事美国求职。申请人所描述的拟从事事业不够具体，无法确定其更广泛的影响。虽然申请人作为飞行员的服务将有利于其雇主及其运送的乘客，但证据不支持认定申请人将因其拟从事事业而实质性减少航空公司飞行员短缺。如上所述，在Dhanasar案中，本办公室认定申请人必须指明“外籍国民拟从事的具体事业”。Dhanasar, 26 I&N Dec. at 889。尽管记录包含对过去和当前就业的描述，但本办公室关于申请人拟从事的未来事业的信息不足
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以认定其具有国家重要性。尽管证据显示申请人此前拥有卓越的服务、荣誉和功绩，但并不支持认定其对航空领域具有影响。
申请人反复依赖与该领域重要性相关的论点，而非申请人具体拟议事业的重要性。正如我们所解释的，仅仅在一个重要领域工作不足以确立拟议事业的国家重要性。此外，申请人严重依赖其专业资质、工作履历和经验来主张拟议事业的国家重要性。然而，申请人的专长涉及Dhanasar框架的第二项要件，该要件“将焦点从拟议事业转移到外籍人士身上”。Dhanasar, 26 I&N Dec. at 890。此处的问题是，申请人拟议开展的具体事业在Dhanasar第一项要件下是否具有实质价值和国家级重要性。
我们认定，申请人未提供充分证据来佐证其关于拟议事业具有国家重要性的主张。即使考虑所称的涟漪效应，也无法明显看出申请人的拟议事业活动会以如此规模运作，从而上升到国家重要性的水平。在没有提供证据佐证的情况下，仅声称某项事业具有国家重要性或将会产生广泛影响是不够的。申请人必须以相关、具有证明力且可信的证据支持其主张。See Matter of Chawathe, 25 I&N Dec. 369,376 (AAO 2010)。在没有充分信息或证据说明其未来工作可归因于任何可预见的美国经济影响或就业创造的情况下，记录并未显示申请人服务所产生的对美国区域或国家经济的利益将达到Dhanasar所设想的“实质性积极经济效应”水平。Dhanasar, 26 I&N Dec. at 890。
由于申请人未确立其拟议事业具有国家重要性，申请人的其余论点无需处理。3 当另一项独立理由已足以处置上诉时，无需分析任何其余独立理由。因此，我们拒绝审理其是否满足Dhanasar框架下的第二项和第三项要件。See INS v. Bagamasbad, 429 U.S. 24, 25 (1976)（认定当另一项独立问题已足以处置上诉时，无需分析额外理由）；另见 Matter of L-A-C-, 26 I&N Dec. 516, 526 n.7 (BIA 2015)（在申请人本不具备资格的情况下，拒绝在上诉中审理替代性问题）。
3 即使我们处理了其余问题和论点，我们仍会驳回本上诉。如上所述，审理主任认定，尽管拟议事业具有实质价值，但申请人未确立其国家重要性、未确立其处于有利地位以推进拟议事业，也未确立总体而言豁免工作邀请要求并因此豁免劳工证要求会对美国有利。在上诉中，申请人引用了记录中已有的相同佐证材料，并未提供任何新证据。审理主任已充分处理此前提交的证据，并解释了这些证据在确立申请人有资格获得国家利益豁免方面存在何种不足。申请人的上诉论点并未确立其满足Dhanasar全部三项要件的要求。
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III. 结论
由于申请人未满足Dhanasar分析框架所要求的第一项要件，我们认定其未确立作为自由裁量事项获得国家利益豁免的资格。基于上述理由，上诉将被驳回。
命令：上诉被驳回。
