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美国公民及移民服务局 行政上诉办公室非先例决定
案由：28426950 日期：2024年1月18日
对德克萨斯服务中心决定的上诉
表格 I-140，外籍工人移民申请（杰出能力）
申请人是一名行政副主厨，寻求以具有“杰出能力”的非公民身份，按职业移民第一优先（EB-1）移民签证类别进行分类。见《移民与国籍法》（本法）第203(b)(1)(A)条，8 U.S.C. § 1153(b)(1)(A)。非公民如能证明其享有持续的国家或国际声誉，并通过大量文件证明其在其专业领域内的成就获得认可，则可在该类别下获得美国永久居留权。同上。
德克萨斯服务中心审理主任否决了该申请，认定记录未能证明申请人符合十项证据标准中的任何一项。此事现因上诉而由本办公室审理。8 C.F.R. § 103.3。
申请人负有举证责任，须以优势证据证明其资格。Matter of Chawathe, 25 I&N Dec. 369, 375-76 (AAO 2010)。本办公室对此事项中的问题予以重新审查。Matter of Christo's, Inc., 26 I&N Dec. 537, 537 n.2 (AAO 2015)。经重新审查，本办公室将驳回上诉。
一、法律
根据本法第203(b)(1)(A)条，个人符合杰出能力类别的资格，如果：(i) 其在科学、艺术、教育、商业或体育方面具有杰出能力，该能力已通过持续的国家或国际声誉得到证明，且其成就已通过大量文件在其领域内获得认可；(ii) 其寻求进入美国以继续在杰出能力领域工作；以及 (iii) 其进入美国将未来实质性惠及美国。
“杰出能力”一词仅指“已升至其从事领域最顶端的那一小部分”个人。8 C.F.R. § 204.5(h)(2)。实施条例8 C.F.R. § 204.5(h)(3)规定了多部分分析。首先，申请人可通过一次性成就（即一项重大的、国际公认的奖项）证明其成就在国际上获得认可。若无此类成就，申请人必须提供
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充分的合格文件，证明其至少符合8 C.F.R. § 204.5(h)(3)(i)-(x)所列十项标准中的三项。
若申请人符合这些初步证据要求，本办公室随后在最终实质审查中考虑所提供材料的整体情况，并评估记录是否显示持续的国家或国际声誉，以及是否证明该个人属于其从事领域最顶端的那一小部分。见 Kazarian v. USCIS, 596 F.3d 1115 (9th Cir. 2010)（讨论两部分审查，即先对文件进行计数，然后在符合所需标准数量的情况下，结合最终实质审查予以考虑）；另见 Visinscaia v. Beers, 4 F. Supp. 3d 126, 131-32 (D.D.C. 2013)；Rijal v. USCIS, 772 F. Supp. 2d 1339 (W.D. Wash. 2011)。
二、分析
申请人自2018年6月起以O-1非移民签证身份担任行政副主厨；最初在波多黎各的I I，现在在I I。在进入美国之前，他曾在南美洲的I I担任行政副主厨。他表示打算在美国继续在同一领域工作。
由于申请人未证明其获得重大、国际公认的奖项，其必须至少符合8 C.F.R. § 204.5(h)(3)(i)-(x)所列十项较低证据标准中的三项。1
审理主任根据十项资格标准中的三项评估了申请人的证据：关于申请人在专业或主要行业出版物或其他主要媒体上的工作的已发表材料；申请人在具有杰出声誉的组织或机构中担任领导或关键角色；以及相对于该领域其他人而言的高薪或其他显著高报酬。审理主任否决了该申请，认定其不符合这三项标准中的任何一项。
在上诉中，申请人主张审理主任忽视了可比证据，未考虑为另外两项标准（获得较低级别的国家或国际公认奖项以及商业成功）提交的证据，且未考虑证据的整体情况。此外，申请人错误地主张，由于审理主任仅评估了五项标准中的三项，“我们可以……合理地推断USCIS认为申请人已以优势证据证明其符合这两项标准。”
本办公室确认，申请人的初步证据主张其符合五项标准，包括因卓越而获得较低级别的国家或国际公认奖项以及商业成功。然而，审理主任遗漏这两项标准并不 warrant 将申请发回重审以进一步考虑，因为无论申请人是否主张符合这两项额外标准，其都无法满足最低三项标准。见，例如，Clifton v.
1 本办公室注意到，申请人似乎撤回了其符合在烹饪展览或展示中展示其领域工作这一标准的主张，该主张是其在回应审理主任的证据请求（RFE）时首次提出的。未在上诉中提出的问题视为放弃。见，例如，Matter of O-R-E-, 28 I&N Dec. 330, 336 n.5 (BIA 2021)（引用 Matter of R-A-M-, 25 I&N Dec. 657, 658 n.2 (BIA 2012)）。因此，本办公室认为该标准已放弃。
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Holder, 598 F.3d 486, 494 (8th Cir. 2010)（引用 Berte v. Ashcroft, 396 F.3d 993, 997 (8th Cir. 2005)）；另见 Lee v. Holder, 765 F.3d 851, 855 (8th Cir. 2014)；Vargas v. Holder, 567 F.3d 387, 391 (8th Cir. 2009)（一般主张若问题不太可能改变结果则无需发回重审）。此外，由于申请人不符合审理主任所处理且下文讨论的三项主张标准，本办公室无需就有关因卓越而获得较低级别的国家或国际公认奖项以及商业成功的两项额外标准作出决定，因为其在数量上无法满足所需的三项标准。因此，本办公室将保留这些问题。见 INS v. Bagamasbad, 429 U.S. 24, 25-26 (1976)（指出，与法院一样，联邦机构一般无需作出对其所达结果不必要的认定和决定）。
A. 证据标准2
证明外籍人士相对于该领域其他人已获得高薪或其他显著高报酬服务的证据。8 C.F.R. § 204.5(h)(3)(ix)。
申请人提供了其2022年所得税申报表和W-2表格，显示其行政副主厨职位的收入为71,085美元，以及2021年5月厨师和主厨职业就业和工资统计（OEWS）页面，显示该职业的年平均工资为56,920美元。3
在此，申请人未充分记录其薪资与其他酒店行政副主厨的比较情况，以便本办公室评估其薪资相对于该领域其他人是否较高。2021年OEWS信息来自跨地理区域收集的职业就业和工资率数据。见 https://www.bls.gov/bls/wages.htm。申请人提供了年平均工资，这是厨师和主厨职位典型工资的基准。然而，主张符合该标准的申请人必须提供适当证据，例如地理或职位适当的薪酬调查。见一般性，6 USCIS Policy Manual, supra, at F.2(B)(1)(criterion 9)。在此，平均工资信息来自2021年全国调查，涵盖所有环境（酒店及其他）以及跨地理区域（主要大都市区和非大都市区）的主厨和厨师。4 若无更多信息，此类一般信息不足以证明其符合该标准。见 Matter of Price, 20 I&N Dec. 953, 954 (Assoc. Comm'r 1994)（考虑职业高尔夫球手收入与其他PGA巡回赛高尔夫球手的比较）；另见 Crimson v. INS, 934 F. Supp. 965, 968 (N.D. Ill. 1996)（考虑NHL执行者薪资与其他NHL执行者的比较）；Muni v. INS, 891 F. Supp. 440, 444-45 (N.D. Ill. 1995)（比较NHL防守球员薪资与其他NHL防守球员薪资）。
2 尽管我们未逐一讨论记录中的每一项证据，但我们已审查并考虑了每一项。 3 虽然这不构成我们决定的依据，但我们注意到，申请人提供的同一份OEWS调查（2021年5月）显示，全国范围内该领域收入最高的90%的主厨和厨师年薪为84,570美元。见 https://www.bls.gov/oes/2021/may/oes351011.htm。因此，申请人2021年的薪资（71,085美元）比该领域收入最高的90%的主厨和厨师少10,000美元以上。 4 我们认可申请人的主张，即他之所以确立这一标准，是因为他在I I的薪资（82,000美元）比美国劳工统计局公布的2021年全国厨师年平均工资高出25,000美元以上。然而，他的证据未包含更新的调查信息；因此，没有充分证据支持其主张。见 Matter of Chawathe, 25 I&N Dec. at 375-76。
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关于外籍人士在专业或主要行业出版物或其他主要媒体上的已发表材料，且与寻求分类所在领域内该外籍人士的工作相关。此类证据应包括材料的标题、日期和作者，以及任何必要的翻译。8 C.F.R. § 204.5(h)(3)(iii)。
为满足这一标准，申请人提交了大量文章、社交媒体帖子及其电视出镜的静态图像。其中许多材料包含他的照片、他提供的食谱，以及在某些出版物中对他的一段简短引述。为适当评估该证据，我们必须首先确定已发表材料是否与申请人及其在专业领域中的具体工作相关。一般而言，已发表材料应当是关于该人的、与该人在该领域的工作相关的，而不是关于该人的雇主或该人所关联的其他组织的。见 Noroozi v. Napolitano, 905 F.Supp.2d 535 (2012)（关于伊朗乒乓球队、仅简要提及该人的文章并非关于他）；另见 Negro-Plumpe v. Okin, 2008 WL 106997512 (D. Nevada 2008)（聚焦于该人所扮演的角色或其参演节目的文章并非关于该人）。此外，仅包含对该人工作简短引用或顺带提及的已发表材料并非“关于”该人。
申请人的已发表材料在8 C.F.R. § 204.5(h)(3)(iii)的含义范围内并非“关于”他。例如，他提供了十篇在危地马拉报纸El Periodico的I I版块展示其食谱的文章，其中包括他的照片及其雇主I I在危地马拉的商业标识。申请人主张“各类报纸和杂志文章中发表的食谱是烹饪领域的重大成就”，但未提供背景使我们能够理解该主张是否属实。见 Matter of Obaigbena, 19 I&N Dec. 533, 534 n.2 (BIA 1988)；Matter of Ramirez-Sanchez, 17 I&N Dec. 503, 506 (BIA 1980)（律师的主张不是证据）。无论如何，即使这是一项重大成就，申请人仍必须满足法规的明文规定。 同样，National News Guatemala和Prensa Libre的I 版块中的文章宣传的是他工作所在的酒店餐厅。其他文章，如Contrapoder和Semana的L___--.--____j--=d=is=l=a7片段，则讨论他的食谱或报道他参与的活动（即，如.__________,,.中所述的一场慈善晚宴）。在I I2019年Metro Libre文化版块的文章'-------------------~中，重点介绍了他与另外两位厨师一起参加危地马拉美食节。该文章还包含他关于使用玛雅烹饪技巧和食材价值的一段简短引述。其他文章讨论了他曾担任行政副主厨的餐厅，讨论餐饮趋势（即寿司和夏威夷拌饭、自助餐和1zzenas、特别活动以及酒店和旅游业的其他餐饮供应，即'I Iir--------------,.._____________________J'），以及申请人作为组织者和厨师参与的'---------------~。 然而，这些文章并非关于他。
申请人还主张他曾出现在NTN24、Nuestra TeleNoticias、TV Azteca和Telemetro等主要电视频道上。然而，这些电视出镜的静态图像显示，电视报道是关于其雇主的餐厅，或涉及酒店餐厅正在进行的其他推广活动。这些电视片段的静态图像并未显示它们是关于他或他的工作，而非关于他参与的一项活动。因此，尽管有
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已发表的文档包含申请人的姓名、他的食谱及其雇主，但他未能证明该证据是关于他及其在该领域的工作。
因此，申请人未能证明其符合8 C.F.R. § 204.5(h)(3)(iii)规定的资格。
该人在具有杰出声誉的组织或机构中担任领导或关键角色的证据。8 C.F.R. § 204.5(h)(3)(viii)
为满足该标准的明文规定，申请人必须证明他不仅在某一组织、机构或组织/机构内的某一部门或科室中担任领导或关键角色，而且该组织或机构、或该部门或科室具有杰出声誉。换言之，在本案中，申请人声称曾在酒店内的餐厅或餐饮部（FBD）担任领导或关键角色，他必须证明的是餐饮部的杰出声誉，而非酒店的杰出声誉。见 generally 6 USCIS Policy Manual F.2(B)(1)(Criterion 8)。为确定该角色是否关键，我们考察该人是否以对组织或机构活动、或对组织或机构某一部门或科室活动的成果具有重大重要性的方式作出了贡献。Id. 如果该人在该角色中的表现（或曾经）重要，则辅助性角色也可被视为关键。Id. 决定该角色是否（或曾经）关键的不是该人角色的头衔，而是该人在该角色中的表现。Id.
记录中包含推荐信和组织架构图，以表明当他在~------~波多黎各工作时，其职位排在“总经理”和“行政总厨兼餐饮经理”之后位列第三，并且他监督以下职位：“副主厨”、“初级副主厨”、“宴会厨师”、“餐厅厨师主管”、“宴会厨师主管”和“1-111级厨师”。._________的组织架构图显示，他在酒店餐饮部（FBD）内处于类似的相对职位。申请人的证据，包括推荐信，证明他在其工作所在酒店的餐厅和餐饮部内担任了关键角色。
尽管申请人将其工作过的餐厅称为“顶级”，但他未证明这些酒店连锁中任何餐饮部具有“杰出声誉”。他提供了2018年、2019年、2020年和2021年由
.________________________等授予该酒店连锁的奖项“表彰”清单。然而，这些清单并未表彰或涉及酒店的餐厅或餐饮部，而是表彰整个I I。
他还提供了关于.____________________的信息打印件，展示了向客人提供的设施（包括餐厅、泳池和客房）、._________~2020年度报告和证券交易委员会2020年度报告，以及关于I （包括酒店设施）的信息，还有一篇强调该酒店在德克萨斯州 downtown! 7 历史的文章。然而，该信息并未证明任何酒店餐饮部的杰出声誉。同样，I I提供的信函解释称，她在I land聘用并与申请人共事，且餐饮部“预计到2023年底将增长200万美元，原因是I I-市旅游业的发展。”虽然我们认可她关于餐饮部
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预计收入增长的说法，但她并未涉及餐饮部的杰出声誉，而是似乎将其增长与旅游业及I I德克萨斯州的受欢迎程度联系起来。
因此，由于没有充分证据证明申请人曾担任关键角色的任何餐厅和餐饮部具有杰出声誉，他未能确立这一标准。
B. 可比证据
根据 8 C.F.R. § 204.5(h)(4)，如果美国公民及移民服务局（USCIS）认定法规中所述的证据标准不易适用于该职业，申请人可以提交可比证据以确立资格。参见 generally 6 USCIS Policy Manual F.2(B)(3)（可比证据）。在评估此类可比证据时，USCIS 必须考虑法规标准是否易于适用于该职业，如果不适用，则考虑所提供的证据是否真正可比于该法规中列出的标准。同上。此外，关于所列证据标准不易适用于某职业的一般性无支持主张不具有证明力。同上。同样，关于 USCIS 应接受证人信件作为可比证据的一般性主张不具有说服力。同上。但是，如果申请人的陈述详细、具体且可信，则该陈述足以确立某项标准是否易于适用。同上。尽管在某一特定标准易于适用于该职业时 USCIS 不考虑可比证据，但某项标准不必完全不适于该职业。同上。相反，如果申请人表明某项标准不易适用于其工作或职业，USCIS 即考虑可比证据。同上。
在其初始提交材料和 RFE 回复中，申请人提供了熟悉其工作的个人的信件，以根据若干标准确立其资格。5 但是，他未提供任何解释说明为何 USCIS 应考虑该证据为可比证据，或为何这些法规标准不易适用于其职业。同样，在上诉中，虽然申请人提及“来自烹饪界专家的至少 10 份证物……证明申请人在该领域所展现的杰出能力”，并附有摘录，但他未解释哪些标准不适用于其职业，或该证据如何可比于特定标准。因此，申请人未履行其举证责任，我们无法将这些信件视为可比证据。
C. 最终实质审查
申请人未确立其至少满足三项证据标准，因此不能被归类为具有杰出能力的个人。相应地，我们无需提供 Kazarian 案，596 F.3d at 1119-20 中所提及的那类最终实质审查。
5 具体而言，他主张这些信件是以下标准的证据：其获得较少全国性或国际性公认的卓越成就奖项或奖励的证据，8 C.F.R. § 204.5(h)(3)(i)；该人在领域内作出重大意义的原创贡献的证据，8 C.F.R. § 204.5(h)(3)(v)；该人的工作在艺术展览或展示中展出的证据，8 C.F.R. § 204.5(h)(3)(vii)；以及该人在具有杰出声誉的组织或机构中担任领导或关键角色的证据，8 C.F.R. § 204.5(h)(3)(viii)。
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D. 申请人当前的 O-1 非移民身份
根据 USCIS 政策，由于申请人自 2018 年以来一直持有 O-1 身份，我们必须解释为何尽管此前 O-1 非移民签证获批，申请人目前仍不符合作为具有杰出能力的移民的归类资格。参见 https://www.uscis.gov/policy-manual/volume-6-part-f-chapter-2。首先，我们注意到已获批 O-1 申请的审理记录不在我们面前；因此，我们无法比较这些记录以确定已获批的申请是否涉及不同事实或系错误批准。根据我们当前的政策，申请人获得 O-1 非移民归类具有相关性，可作为其符合 EB-1 归类资格的指标予以考虑。但是，如上所述，记录中的证据缺陷不支持批准 EB-1 归类。参见 Matter of Chawathe，25 I&N Dec. at 375-76。因此，其 O-1 非移民签证归类的获批已被考虑，但证据仍不足以满足其确立 EB-1 归类资格的举证责任。
III. 结论
申请人寻求的是一种高度限制性的签证归类，旨在面向已处于各自领域顶尖的个人，而非面向正朝着顶尖发展的个人。参见 Matter of Price，20 I&N Dec. at 954（认定即使大联盟级别的运动员也不自动符合作为“杰出能力”个人的法定标准）；Visinscaia，4 F. Supp. 3d at 131（省略内部引号）（认定杰出能力认定“在设计上极具限制性”）；Hamal v. Dep't of Homeland Sec.（Hamal II），No. 19-cv-2534，2021 WL 2338316，at *5（D.D.C. June 8, 2021）（认定 EB-1 签证“保留给极少数潜在移民”）；另参见 Hamal v. Dep't of Homeland Sec.（Hamal I），No. 19-cv-2534，2020 WL 2934954，at *1（D.D.C. June 3, 2020）（引用 Kazarian，596 at 1122（维持对一位专攻非爱因斯坦引力理论的已发表理论物理学家的申请拒绝））（指出“[法院]已认定即使高度成就的个人也未能赢得此认定”）。
基于上述理由，申请人未证明其作为具有杰出能力的个人的资格。基于上述理由，上诉被驳回。
命令：上诉被驳回。
