行政上诉办公室非先例裁决
美国公民及移民服务局
案号：40777188
日期：2026 年 1 月 20 日
对服务中心运营部（SCOPS）裁决的上诉 表格 I-140，外籍工人移民申请（国家利益豁免）
申请人是一名应用科学家，寻求以持有高级学位的专业人士身份获得职业移民第二优先（EB-2）移民分类，并寻求豁免该分类所附的工作邀请要求，即国家利益豁免。见《移民与国籍法》（本法）第 203(b)(2) 条，8 U.S.C. § 1153(b)(2)。
服务中心运营部（SCOPS）拒绝了该申请，认定申请人未能证明豁免该分类的工作邀请要求、进而豁免劳工证将符合国家利益。现本事项依 8 C.F.R. § 103.3 提交本办公室审理。申请人负有以优势证据证明其资格的举证责任。Matter of Chawathe, 25 I&N Dec. 369, 375-76 (AAO 2010)。本办公室对本案问题重新审查。Matter of Christo's, Inc., 26 I&N Dec. 537, 537 n.2 (AAO 2015)。
经重新审查，本办公室将驳回上诉，因为申请人未能证明其拟议工作具有国家重要性，因此未满足 Dhanasar 框架第一要素中的国家重要性要求。见 Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. 884 (AAO 2016)。由于这一拒绝理由对申请人的上诉具有决定性，本办公室不再审理并保留申请人对 Dhanasar 其余要素提出的上诉主张。见 INS v. Bagamasbad, 429 U.S. 24, 25 (1976)（“法院和行政机关无须对作出裁决所不必需的问题作出认定”）；另见 Matter of L-A-C-, 26 I&N Dec. 516, 526 n.7 (BIA 2015)（在申请人本不具备资格的情况下，上诉中不再审理其他替代性问题）。
I. 法律
要确立国家利益豁免的资格，申请人必须首先证明其符合所依据的 EB-2 签证分类的资格，即作为持有高级学位的专业人士或科学、艺术或商业领域具有特殊能力的人士。由于该分类要求个人的服务由美国雇主寻求，因此还需另行证明豁免工作邀请要求符合国家利益。
高级学位是指高于学士学位的任何美国学术或专业学位或同等外国学位。8 C.F.R. § 204.5(k)(2)。美国学士学位或同等外国学位，加上该专业领域五年逐步提升的经验，等同于硕士学位。同上。
一旦申请人证明其作为持有高级学位的专业人士或具有特殊能力的人士具备资格，其还必须证明其值得“符合国家利益”的裁量性工作邀请要求豁免。本法第 203(b)(2)(B)(i) 条。虽然法律和相关法规均未界定“国家利益”一词，Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. at 889 提供了审理国家利益豁免申请的框架。Dhanasar 指出，美国公民及移民服务局（USCIS）可以作为裁量事项，在申请人证明以下各项时批准国家利益豁免：
拟议工作既具有实质价值又具有国家重要性；
该个人有能力推进其拟议工作；以及
整体而言，豁免工作邀请要求将有利于美国。
同上。
II. 分析
上诉中待决的问题是申请人是否符合 Dhanasar 框架下的国家利益豁免资格。
申请人称其是计算机科学领域的专家。在初始提交中，申请人称其拟议工作是“在低资源机器学习、机器人技术和生成式人工智能助手（AI）领域开发高效算法和方法，以增强跨一系列应用的智能行为和决策能力”。申请人称其计划在目前于 Amazon 担任应用科学家的职位上从事其拟议工作。
SCOPS 认定申请人是持有高级学位的专业人士。在审查申请人的初始提交以及为回应补件通知（RFE）而提交的证据后，SCOPS 认定申请人已提交充分证据证明其拟议工作具有实质价值，且其有能力推进其拟议工作。然而，SCOPS 认定申请人未能证明其拟议工作具有国家重要性。SCOPS 进一步认定，申请人未能证明整体而言豁免工作邀请要求将有利于美国。SCOPS 指出，记录未能证明申请人的拟议工作将产生与具有国家重要性相一致水平的地区或国家影响，也未能证明申请人的工作将在其工作领域产生更广泛的影响。SCOPS 指出，申请人依赖该领域的重要性不足以证明其拟议工作具有国家重要性。
在上诉中，申请人主张 SCOPS 滥用裁量权，未考虑全部证据，并在分析证据时作出错误的法律结论和事实陈述。本办公室不同意申请人对 SCOPS 裁决的评价。为确定申请人是否在优势证据标准下履行了举证责任，本办公室不仅考虑证据的数量，还考虑证据的质量（包括相关性、证明力和可信度）。见 Matter of Chawathe, 25 I&N Dec. at 376；另见 Matter of E-M-, 20 I&N Dec. 77, 79-80 (Comm'r 1989)。在此，SCOPS 确认了为评估其拟议工作的实质价值和国家重要性而提交的文件。基于记录，SCOPS 的裁决是对证据的合理解释和考量。所述拟议工作及记录中的证据不支持申请人的主张，即其工作的潜在影响超出其雇主，在其领域产生更广泛的影响，或具有达到国家重要性水平的意义。
Dhanasar 分析框架的第一要素，即实质价值和国家重要性，聚焦于申请人拟从事的具体工作。Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. at 889。工作的价值可在商业、创业、科学、技术、文化、健康或教育等一系列领域中得到证明。在确定国家重要性时，相关问题不是个人将从事的领域、行业或职业的重要性；相反，本办公室聚焦于“外籍人士拟从事的具体工作”。同上。
在回应 RFE 时，申请人称其拟议工作是开发“用于在资源受限环境中部署智能 AI 系统（包括大型语言模型（LLM）和多模态模型）的高效算法和模型压缩技术”。他称其计划从事研发，将“显著降低当前最先进 AI 系统所需的硬件和计算负担”。他表示将继续在 [已隐去] 担任应用科学家从事其工作，自 2021 年 8 月起在该处工作，将至少 50% 的时间用于开发和评估新算法以及发表研究成果。他强调其作为 [已隐去] 应用科学家的工作提供了机构支持，并允许“通过学术出版物和会议报告传播研究成果”。
申请人主张 SCOPS 错误地将其拟议工作与其在 Amazon 担任应用科学家的拟议就业混为一谈。相反，他坚持其个人陈述清楚说明了其拟研究项目将如何超出其雇主，因其有助于推进新的人工智能技术而具有国家重要性。为评估申请人的拟议工作是否满足国家重要性要求，本办公室考虑记录其工作“潜在预期影响”的证据。由于研究对领域的影响方式可能与工程项目不同，关于申请人拟议就业的细节对于确定拟议工作的潜在预期影响很重要。如上所述，在 Dhanasar 中，本办公室认定申请人必须指明“外籍人士拟从事的具体工作”。同上 at 889。因此，在确定拟议工作的国家重要性时，本办公室查看关于申请人当前和未来职位的信息，以说明其打算以何种身份工作。
在此，记录包括一份确认申请人担任 [已隐去] 应用科学家职位的雇佣确认信。然而，该信未包含应用科学家工作职责的详细描述。虽然本办公室承认应用科学家的岗位职责与申请人拟议工作中的研究之间存在区别，但记录未包含足以确定二者如何不同的信息。
记录还包括一封来自 [已隐去] 应用科学经理 [已隐去] 的信函，其称与申请人“密切合作”，并证明其“工程贡献”以及研究论文和专利申请的提交。[已隐去] 称，“完全支持 [申请人] 发表这项工作……通过会议、专利申请和在博客上发布，与更广泛的科学和技术界分享其研究。”然而，[已隐去] 未在信中说明其监督或管理申请人担任应用科学家的职务。其也未记录其代表 [已隐去] 支持分享申请人研究的权限。此外，记录未提供关于 [已隐去] 博客的充分信息，以证明其是能够触及更广泛科学和技术界的平台。由于 [已隐去] 是一家私营公司，任何内部研究发现是否会公开而非作为专有信息保留并不明显。
值得注意的是，申请人未提供详细信息说明除在 [已隐去] 就业之外，其将如何预期从事其研究项目。记录未确立申请人将以何种未来身份（如有）主要持续从事研究，也未确立其拟议工作将如何产生达到国家重要性水平的更广泛影响。因此，与申请人的主张相反，申请人当前和未来就业的实质性质与考虑其在 Dhanasar 第一要素下的资格直接相关。
申请人还主张 SCOPS 对其拟议工作国家重要性的分析未对提交的证据进行有意义的审查。申请人援引 Buletini v. INS, 860 F. Supp. 1222, 1233 (E.D. Mich. 1994)。首先，与移民上诉委员会一样，本办公室不受美国地区法院公布判决的约束，即使事项发生在同一地区。见 Matter of K-S-, 20 I&N Dec. 715, 719 (BIA 1993)。因此，虽然本办公室在地区法官裁决适当提交时可以考虑其推理，但无须作为法律问题遵循。本办公室还指出，Buletini 裁决中没有任何内容表明 USCIS 若未对每项证据进行个别分析即滥用裁量权。相反，只要 USCIS 对申请进行合理考量并作出充分认定，即无须具体回应申请人提出的每一项主张，也无须回应申请人提交的每一项证据。Ren v. USCIS, 60 F.4th 89, 97 (4th Cir. 2023)；另见 Osuchukwu v. INS, 744 F.2d 1136, 1142-43 (5th Cir. 1984)（称“[移民上诉委员会] 没有义务对每一项主张撰写详尽论述”）。
此外，记录未充分支持申请人关于 SCOPS 未考虑所有相关证据的主张。相反，RFE 表明 SCOPS 审查了初始提供的文件，并认定其不足以证明申请人的拟议工作满足国家重要性要求。SCOPS 还告知申请人，根据 Dhanasar，在确定国家重要性时，相关问题不是个人将从事的领域、行业或职业的重要性，而是个人拟从事的具体工作。因此，本办公室不能认定 SCOPS 在评估申请人的国家利益豁免资格并最终拒绝其申请时未考虑所有相关证据。
申请人提出宽泛主张，但无佐证证据，称其研究将影响国家政府政策并推进人工智能领域。其陈述提供了其拟议项目的摘要，但无具体细节或支持证据，每项摘要一般称其研究将包括人工智能和机器学习，以改善搜索结果质量并提高响应生成的质量和可靠性。虽然申请人在人工智能方面的研究可能证明拟议工作的实质价值，但并不支持或证明其预期的全国甚至全球潜在影响，或具有达到国家重要性水平的更广泛意义。
第一要素涉及“具体工作”的实质价值和国家重要性。Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. at 889。在 Dhanasar 框架下分析申请人拟议工作的国家重要性时，本办公室聚焦于拟议工作的预期影响，而非将分析限于申请人在提交时的就业。工作比一般职业更具体，应包含申请人打算从事的工作类型的细节，并描述具体项目和目标。参见 6 USCIS Policy Manual F.5(D)(3), https://www.uscis.gov/policy-manual。作为比较，Dhanasar 中的申请人证明其在空气和空间推进领域从事研发，更具体地说是涉及 5 马赫以上速度的高超音速推进系统，并且他开发了一种精确计算高超音速气流的新方法。Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. at 891-92。此外，他提交证据表明其将继续研究设计和开发纳米卫星、火箭推进弹道导弹和单级入轨飞行器的推进系统，并提交大量支持证据说明其持续研究将如何帮助美国保持在高超音速飞行方面相对于其他国家的优势，包括反映其获得政府实体研究资助的文件。同上。
在此，申请人在为回应 RFE 而提交的个人陈述中总结了其研究的三个方面：研究高效的 LLM 架构、高效训练 LLM 的算法，以及用于边缘和消费应用的高效多模态模型。然而，其未提供 Dhanasar 所要求水平的具体细节或文件，以支持其主张，即其拟议研究不会成为其雇主的专有信息，并有可能超出其雇主，影响人工智能领域或其他领域和行业。申请人主要依赖其陈述和支持信，而无佐证证据，将其研究工作描述为对推进人工智能领域有价值。虽然本办公室承认申请人为其个人陈述中的主张提供了参考文献列表，但这些资源论述的是一般意义上 AI 的重要性。其未提供证据支持其主张，即其具体拟议研究项目将更广泛地推进其领域，或不同于 [已隐去] 应用科学家通常从事的工作。申请人未详细说明或通过支持证据确立其引入可能传播给领域或行业其他从业者或被其采用的新技术或进展的计划。申请人还必须以相关、有证明力和可信的证据支持其主张。见 Matter of Chawathe, 25 I&N Dec. at 376。由于申请人在此未这样做，其未充分证明其在美国的拟议工作将在 Dhanasar 第一要素下具有国家重要性。
尽管申请人主张其通过学术出版物和行业会议传播研究结果的计划表明其工作将产生超出其雇主的广泛国家影响，但该陈述在记录中未得到支持。申请人强调其研究工作在其领域产生了广泛影响，指出其先前的研究工作被引用、发表在知名行业出版物上并在行业会议上报告。虽然申请人的先前研究可能有助于理解其拟议工作，但此类先前工作主要涉及其在 Dhanasar 第二要素下是否有能力推进其工作。
记录中的许多证据和申请人的主张聚焦于人工智能领域的重要性。为支持国家重要性的主张，申请人提交了各种文章和报告，讨论人工智能在搜索引擎中的使用，以及旨在发展安全可靠使用人工智能的国家政府倡议。然而，这些证据未提及申请人的具体拟议项目及其对领域或此类国家倡议的潜在影响。
申请人主张其拟议工作与国家政府倡议以及 USCIS 政策指南相一致，该指南承认推进人工智能对国家安全以及科学、技术、工程和数学（STEM）领域进步的重要性。他坚持其工作涉及推进 STEM 技术的研究，特别是被美国国家科学技术委员会认定为关键和新兴的人工智能技术。虽然 USCIS 承认与 STEM 学位和领域相关的特定证据考虑因素，但“证据必须证明 STEM 工作既具有实质价值又具有国家重要性”。见 6 USCIS Policy Manual, supra, at F.5(D)(4)。
本办公室承认推进人工智能、吸引相关职业的合格专业人士以及加强我国技术（特别是被认定为关键和新兴的技术）的总体价值，但其总体意义并不确立申请人特定拟议工作的国家重要性。见同上。申请人未充分详细说明其拟议研究或提供支持证据，以解释并使我们理解其将如何推进 STEM 技术，并对某领域具有足够广泛的潜在影响，达到国家重要性水平。此外，申请人未在其拟议研究与政策、经济增长和国家生产力提升之间提供其所称的足够直接联系，也未证明其拟议研究工作将以其他方式对人工智能行业、美国国家技术倡议或其他行业产生更广泛影响。
由于申请人未证明其拟议工作具有 Dhanasar 框架第一要素所要求的国家重要性，其不具备国家利益豁免资格，进一步讨论第三要素下的权衡因素将无实际意义。如上所述，本办公室保留申请人对 Dhanasar 其余要素提出的上诉主张。见 INS v. Bagamasbad, 429 U.S. at 25。
III. 结论
由于申请人未满足 Dhanasar 分析框架所规定的全部三个必要要素，本办公室认定其未能证明其具备资格或作为裁量事项值得国家利益豁免。
裁定：
上诉驳回。
通知：本裁决构成本事项的最终裁决。提交动议不会推迟裁决的效力。8 C.F.R. § 103.5(a)(1)(iv)。非法居留或本属不可入境或可驱逐的外国人，可能因签发 I-862 表格（出庭通知）而依本法第 240 条面临遣返程序。该程序可能导致其被驱逐出美国，并可能使其未来无法获得签证或其他移民福利。
